自上世纪80年代中期开始，我国政府投入了大量的资金用于农村扶贫开发，特别是1996年中央扶贫工作会议以来，投入力度进一步加大。1998—2003年，中央扶贫资金投入累计达到1265亿元，其中扶贫贴息贷款占57%，财政扶贫资金占43%。除了中央的扶贫投资外，地方政府和社会各界也投入了大量的扶贫资金。根据国家统计局对全国523个扶贫开发重点县（全国共有592个扶贫开发重点县，以下简称重点县）的统计，1998—2001年，省地县三级投入的扶贫资金约占投入到这些县的总扶贫资金（875亿元）的11%，社会捐助和其它来源的扶贫资金占16%，中央投入的扶贫资金占73%。

扶贫资金的区域投向

1998—2001年，尽管中央两项扶贫投资大幅度增加，但直接投到重点县的资金在逐年减少，主要原因是越来越多的扶贫贴息贷款没有到重点县。按可比价格计算，1999—2001年中央政府投入的扶贫贴息贷款增加了21.99%，但同期投入到重点县的扶贫贴息贷款却减少了27.51%。直接投入到重点县的财政扶贫资金（不含以工代赈资金）在四年中增加了61%，远远超过全国财政扶贫资金16%的增长幅度（由1998年的52亿增加到2001年的60亿）。财政扶贫资金在重点县的扶贫开发中地位越来越重要。同期，投入到重点县的以工代赈资金增长了6.98%。从地方政府的配套情况看，以工代赈的配套资金比例平均为25.7%，财政扶贫资金的配套比例平均为10.78%。另外，无论是以工代赈资金还是财政扶贫资金，地方配套的比重逐年下降。四年间以工代赈的地方配套比例由30.02%下降到20.55%，财政扶贫资金的地方配套比例由16.08%下降到7.29%。

随着国家在八七扶贫攻坚计划期间将扶贫工作的重点进一步向中西部转移，扶贫资金的分配也进一步向中西部地区倾斜。1998—2001年，西部、中部和东部的重点县每个乡村人口每年分配到的中央扶贫资金分别为92元、63元和7元，加上地方配套和其它来源的扶贫资金后，西部、中部和东部重点县人均扶贫总资金分别为130元，101元和43元。平均而言，老少边区重点县获得的中央扶贫资金比其它重点县多37%。但在老少边区重点县内部，边境地区重点县获得的扶贫资金要多于少数民族重点县，而少数民族重点县又多于老区重点县。

定量分析的结果表明，扶贫资金在重点县之间的分配主要取决于重点县的贫困状况、人口规模以及重点县的类型（是否为老少边区）。重点县的贫困发生率每增加1个百分点，从中央获得的人均扶贫投资增加0.9元，说明中央和各省（区）在分配扶贫资金时充分考虑到了重点县的贫困程度。而重点县的乡村人口增加1万人，人均扶贫资金会少2.44元，表明人口多的大县在扶贫资金的分配中处于不利地位。少数民族县比其它条件相同的县人均多获得14元的扶贫资金，边境县则比其它条件相同的县多获得67元的扶贫资金，但老区县获得的人均扶贫资金要比其他条件相同的县少26元，主要是因为获得扶贫贴息贷款和以工代赈资金较少所致。

扶贫资金的行业投向和扶贫成果

根据对519个重点县1998—2001年扶贫资金在行业上的投向统计，投入农业的扶贫资金占比例最大，为46.27%，其次是基础设施19.81%；后面依次是工业13.53%、交通运输6.09%、文教卫生3.35%、商业服务业1.37%和技术培训0.88%。在农业扶贫投资中，投向种植业的比例最大，为46.23%，其次是畜牧业占34.20%，林业占10.35%，渔业占9.22%。基础设施扶贫投资中，基本农田建设投资占55.72%，人畜饮水占24.09%，道路修建占23.82%。从比例变动情况来看，基本农田建设投资所占比例逐渐减少，人畜饮水和道路修建都呈现出波动式增加。

根据对河北平山、甘肃会宁和云南巍山等县的调查，在财政扶贫资金的投入结构中，人畜饮水工程投资占到41%，农业投资和基本农田建设投资各占15%，道路投资和培训及技术推广各占7%，其它投资占11%。从变化趋势来看，投向农业的资金比重显著增加，从1998年的9.27%提高到2001年的22.75%，其中畜牧业投资增长最快。技术培训及技术推广方面的扶贫投资比例也有非常明显的增长，四年中提高了9.51个百分点，达到11.37%。同期文教卫生和道路修建方面的投资也分别增长了5.15和4.61个百分点。尽管人畜饮水工程在全部财政扶贫投资中所占比重最高，但下降幅度也是最大，四年里下降了26.04个百分点。投向基本农田建设的财政扶贫资金的比重也减少了6.12个百分点。此外，不同地区的重点县在财政扶贫资金的投向安排上各有自己的侧重点。如位于华北的平山县在四年间将44.22%的资金投向了基本农田建设，位于西北的会宁县将57.82%的资金投向了人畜饮水工程，地处西南的巍山县则将29.85%和24.33%的财政扶贫资金投向人畜饮水工程和农业。这充分反映了不同地区因地理和资源环境的不同，扶贫投资的需求和重点也不同。

对519个重点县扶贫成果的统计分析，每万元扶贫资金的产出成果为：扶持贫困人口1.34人，项目吸收贫困户劳动力0.7人，向其他地区输出劳动力6.65人，其中向外省输出劳动力3.65人。另外，每万元扶贫投资的项目经营总收入7200元，项目利税总额1400元，项目形成固定资产2300元。新增基本农田0.27亩，新增公路里程0.005公里，新增经济林面积0.27亩。此外还解决3.05人的饮水困难。从变化趋势看，每万元扶贫资金扶持贫困人口由1998年的1.64人减少到2001年1.18人，其它主要成果指标都有不同程度的下降。这表明我国农村扶贫成本在提高，同时也反映了扶贫资金的漏出问题。定量分析的结果表明，直接针对农户的生产和创收性投资在短期内有利于提高农户的收入，而基础设施方面的投资在短期内难以对农户的收入产生影响，需要较长的时间才能逐步发挥作用。

贫困农户对扶贫资金的投向需求

通过参与式农户需求评估，发现现金扶持、实物扶持和技术援助的扶贫形式比较受农户的欢迎，分别有57%、18%和13%的农户选择这三项。接下来依次是技能培训、信息提供和保险支持，受欢迎程度依次为5%、3%和3%。不同地区、不同性别和不同教育程度的农户对扶持形式的需求有所差别。例如，女性对现金扶持、保险支持和信息提供有更多的需求，而男性则对实物扶持、技术援助和技能培训的扶贫形式更加欢迎。文化程度高的农民对技术援助的需求比较多。

利用参与式快速评估法对农户的实际需求进行排序后发现，修建道路和桥梁、减少子女上学费用、开展农业技术培训、解决人畜饮水问题、减轻看病费用排在各类需求的前5位。排在第6至10位的需求包括：解决农业灌溉、扩大退耕还林规模、增加教育设施投资、增加医疗点和帮助外出打工。不同地区的农户在需求排序上略有不同，如河北平山县的农户前5位的需求分别是：修建道路，减少子女上学费用、减轻看病费用、解决农业灌溉和开张农业技术培训；甘肃会宁县的农户前五位的需求分别是：减少子女上学费用、修建道路、扩大退耕还林规模、开展农业技术培训和减轻看病费用；云南巍山县的农户前5位的需求分别是：开展农业技术培训、解决人畜饮水、减少子女上学费用、解决农业灌溉和修建道路。各地区农户的需求主要取决于当地的自然资源状况，不同性别、不同文化程度和家庭经济状况的农民的需求并没有明显的差别。

调整扶贫资金投向的建议

今后一段时期，应该对扶贫资金的区域和行业重点投向进行一些必要的调整，并在资金管理方面进行必要的改革。

1.在扶贫资金的区域投向上兼顾公平与效率，减少资金分配的不公平程度。

一是应该在推广因素法的基础上，使扶贫资金的分配在省与省之间和县与县之间更加公平合理，尽量减少人为因素的影响。二是要特别关注老区重点县和人口多的重点县人均扶贫资金偏少的问题，逐步增加对这类县扶贫资金的投入。三是要考虑效率与公平兼顾的原则，对资金使用效率高、扶贫成绩突出的地区适当给予更多的资金支持，以鼓励贫困地区地方政府认真做好扶贫工作，提高扶贫投资的效果。但这种优惠政策必须建立在对扶贫效果科学评估的基础上，否则容易造成新的不公平。

2.解决扶贫贴息贷款在重点县逐年大幅度下降的问题，减少扶贫资源的漏出。越来越多的扶贫贴息贷款没有投向重点县，而是投向了可以依靠商业贷款的大中型基础设施建设和大的龙头企业，并且这类项目的相当部分不在贫困地区。从这类投资中受益的主要不是贫困人口，但却享受了本应由贫困人口享受的中央财政扶贫贴息，从而造成更大的不公平。直接针对农户的生产和创收活动的投资有利于在短期内增加农户的收入和消费水平，应该作为扶贫贴息贷款投资的主要方向。扶贫贴息贷款的管理方式应该随着农村金融体制和机构的改革进行大的调整，逐步将农户贷款从农行转移到有能力与农户打交道的农村信用社或其它新发展起来的民营金融机构。中央财政应该减少甚至取消对农行发放给大中型基础设施项目和大的龙头企业贷款的财政贴息。

3.继续加强道路、人畜饮水和灌溉等基础设施的建设。投资的重点应放在提高基础设施的等级和质量上，同时要通过明晰产权和其他合理的制度安排来加强各类基础设施的维护，彻底改变因只建不养而导致的基础设施投资效率不高的问题。要减少使用贫困农户义务工的数量，对参加基础设施项目建设的贫困农户给予工资补贴，提高他们的短期收入。工资补贴标准可以低于当地的市场工资率，通过自动选择机制来保证更多的贫困农户从项目中受益。

4.大幅度增加社会服务领域的扶贫投资。重点解决贫困地区的农民及其子女看病和上学费用高的问题。要改变以往在教育和医疗卫生方面的投资只注重硬件建设的做法，将重点放在如何降低教育和医疗的成本和获得服务的方便程度方面，减轻农户在教育和医疗方面的沉重负担。同时也可以考虑对贫困农户直接进行教育和医疗补贴。

5.加强农民的技术和技能培训以及实用技术的推广。技术和技能培训的作用是能够在现有的资源条件下提高农业和非农业生产的效率。而要使培训真正发挥作用并为农户所接受，技术和技能培训必须与实用技术推广和劳务输出结合起来。培训中最应该注意的问题是走形式和以培训为名套取资金。因此，应该加强配套制度建设，保证资金的使用效果。

6.增加地方政府在具体项目选择上的自主权。由于在自然资源、生态环境和文化方面存在巨大的差异，不同的贫困地区在扶贫资金投向需求上也存在明显的区别，给地方政府在具体项目的选择上更大的自主权和灵活性有利于扶贫资金更适合当地的实际需求。上级政府有关扶贫部门的主要责任是加强资金和项目监管。同时，要求地方政府通过参与式的方式鼓励贫困农户积极参与到项目的选择、实施、监督和评估过程中去，促使资金能够合理投放，提高扶贫开发的效果。

（财政部农业司供稿）

背景资料

贫困的定义

贫困是一个历史的、地域的综合概念，通常分为绝对贫困和相对贫困，绝对贫困又称生存贫困。一般来说，发展中国家所面临的是绝对贫困，发达国家所面临的是相对贫困。

世界银行《2000-2001年度报告》指出：“贫困不仅意味着低收入、低消费，而且意味着缺少受教育的机会，营养不良，健康状况差，没有发言权和恐惧等。”联合国开发计划署《人类发展报告》和《贫困报告》中有关贫困和发展的定义更具广泛性和多元性。认为人类贫困指的是缺乏人类发展最基本的机会和选择——长寿、健康、体面的生活、自由、社会地位、自尊和他人的尊重。这一定义强调贫困所具有的多元化性质，包括收入水平、人类和社会发展基本状况如教育和卫生条件、妇女和男人的社会地位和福利、全体公民参与发展过程的能力。认为减少人类贫困不仅要增加收入，增加和利用物资或资本，而且还应该增强贫困人口的资产基础，包括资金、人力、社会资产、文化资产和环境资产，改善教育和卫生条件，消除性别、民族、年龄和残疾等原因造成的不利影响。防止这些因素加剧贫困，避免贫困人口无法参与经济发展过程。克服人类贫困需要增强贫困人口应对疾病、经济冲击、自然灾害、冲突和歧视的能力。此外消除人类贫困还要注意一些对贫困人口不利的体制，改变这些可能加剧贫困的制度性因素不是仅仅提高收入所能完成的。