改革开放20多年来，我国社会经济发展取得了巨大成就，在消除贫困、摆脱贫困方面创造了令世人瞩目的成绩。到2003年，农村贫困人口从1978年的2.5亿减少到了2900万。贫困地区社会经济稳步发展，道路交通、灌溉饮水、农村电力、基本农田等基础设施建设有了明显改善，贫困人口的生活水平明显提高，医疗卫生、教育文化等社会事业有了长足进步。我国扶贫开发走出了一条国际社会认可的、具有中国特色的发展之路。

——在实施改革开放政策、推动经济快速增长的同时，始终高度重视解决贫困群众温饱这个最基本的人权问题。通过体制改革推动经济高速增长，对缓解大面积贫困产生极大的拉动作用。随着我国改革开放政策的实行和农村承包制的不断深化，农村大范围的体制贫困问题逐步得到解决，大多数的贫困人口在体制改革过程中摆脱了贫困。

——针对贫困农村低收入人口和贫困人口相对集中的局部贫困，开展专项扶贫开发，对缓解和消除局部贫困发挥了重要作用。在农村体制贫困问题得到解决以后，资源制约性贫困问题越来越突出，农村贫困人口的分布特征也随之发生了变化，东部地区以零星插花分布为主，中西部地区以局部连片为主。为了更有利于识别和瞄准局部扶贫对象，采取了划定扶贫单元（重点县、乡村）的方式识别贫困区域，确定低收入人口和贫困人口标准，识别扶持人口。对认定的贫困区域和人口，通过有针对性的扶持，提高了扶贫成效，加快了贫困地区和贫困群众脱贫致富的步伐。

——坚持开发式扶贫，以贫困户为基本对象，以改善基本生产生活条件和发展种养业为重点，提高贫困人口收入水平。我国是一个发展中的大国，国家财力有限，贫困地区经济发展水平低，单纯的救济式扶贫既不可能，也不利于社会经济的整体发展。以发展为核心，以贫困地区经济开发为主要形式，不仅符合我国社会主义初级阶段的实际，而且较好地解决了发展中国家经济增长与社会发展的关系问题，走出了具有中国特色的农村扶贫开发之路。

——形成了比较完整、以政府为主导、全社会参与和充分利用国际力量的反贫困体系。我国农村扶贫在以政府扶持为主导的情况下，也通过各种鼓励政策，积极引导全社会参与到扶贫济困、帮助贫困地区发展经济的活动中去，并不断扩大与国际社会在我国农村扶贫领域的合作。逐渐形成了政府主导下的多元化投入和全社会共同参与的反贫困体系。

消除农村贫困是一个渐进的、逐步解决各种问题的过程，同时也是扶贫开发机制本身不断完善的过程。为了加快新阶段农村扶贫开发进程，党的十六届三中全会明确提出了“完善扶贫开发机制”的要求。根据这一要求，分析当前扶贫工作中存在的问题，就可发现，尽管近几年随着扶贫工作力度的加大，贫困人口的总量每年都在减少，但却出现了财政扶贫资金投入越来越多而贫困人口的减少数越来越小的现象。如1998年各级财政预算安排扶贫资金118亿元（中央财政92亿元），当年全国贫困人口减少752万，2000年各级财政投入扶贫资金125亿元，贫困人口减少203万，2002年财政扶贫投入达到了137亿元（中央财政106亿元），而贫困人口仅减少106万，2003年财政扶贫投入达到了147亿元（中央财政114亿元），贫困人口反而增加了80万。究其原因，除了目前贫困人口贫困程度深、扶贫成本高、自然灾害影响大、开发式扶贫效果并不都体现在当期等之外，问题的根源在于扶贫开发机制还不完善。

——扶贫开发“四到省”原则没有落实到位。扶贫开发工作必须坚持“责任到省、任务到省、资金到省、权力到省”的原则，但有的地方热衷于争贫困帽子，争资金，争权力，轻管理，扶贫开发的任务和责任没有得到有效落实。扶贫工作虽然实行了一把手负责制，但没有相应的考核、评价和奖惩制度。地方扶贫投入力度也不大，1998-2003年中央和地方财政累计投入财政扶贫资金774亿元，中央财政占了大头，省级占15.28%，市县只占8.02%。

——扶贫投入“漏出”现象严重。一是存在地方政府特别是县、乡政府转移、挪用扶贫资金现象。在县乡财政困难的情况下，与维持政府机构的正常运转、保障教师工资、保持社会稳定、促进地方财政收入增长和GDP增长等目标相比，扶贫还不是最重要的目标。加上监管不力，部分扶贫资金没有用到贫困人口直接受益的项目上去。二是现有的统计方法不能准确地识别贫困人口。目前农村贫困人口数字是由统计部门根据抽样调查结果推算出来的，多数地方没有对贫困人口实行登记造册并进行跟踪。在这种情况下，扶贫投入的针对性难以保证，扶贫资金“漏出”不可避免。三是在现有的2800多万贫困人口中，有一部分是老弱病残者，不可能通过扶贫开发从根本上解决他们的生活问题，而应通过建立农村社会救济和保障制度来解决。

——资金项目多头管理，审批层次过高，缺乏群众参与。在现行体制下，扶贫资金和项目的管理涉及财政、计划、扶贫办和民委等多个部门，具体实施环节还涉及一些涉农主管部门。多部门管理使资金难以捆绑使用。另外，大多数省都将项目的审批权放在省一级，不利于调动贫困县的积极性，准确地选择扶贫项目；缺乏贫困乡村及贫困群众的参与，没有发挥其主动性和监督作用。

——扶贫管理技术手段落后，扶贫制度不健全。当前扶贫信息自动化建设严重落后于需要，信息共享程度低。以公示制、参与制为主要内容的监督制度，以及扶贫绩效考核制度等空白亟待填补。财政扶贫资金使用范围过于宽泛，贫困农户发展生产得不到信贷扶持等问题尚待通过制度完善予以解决。

总结烈往的经验和不足，全面提高扶贫成效。今后的扶贫工作要坚持“以人为本”的原则，完善扶贫开发机制，树立和落实新的发展观，通过扶贫开发政策措施、资源管理、检查监督以及绩效评价等多种措施有机结合并协调地发挥作用，全面提高财政扶贫成效，尽快解决贫困人口的温饱问题，改善贫困地区的基本生产生活条件，提高贫困人口的生活质量和综合素质。

——完善两个机制。一是完善扶贫资金分配和项目管理机制。要划小扶贫开发重点范围，有条件的地方采取登记造册和动态监测等办法，找准贫困人口，提高扶贫开发的针对性。要全面推行因素法分配资金，使扶贫资金的分配在省与省之间、县与县之间更加公平合理，尽量减少人为因素的制约。要特别关注老区重点县和人口多的重点县人均扶贫资金偏少的问题，逐步增加对这类县扶贫资金的投入。在强化县级责任约束的基础上，要适当下放审批权限，给县级选择确定项目的权利。发挥市场机制的作用，实行扶贫项目招投标制度，探索项目官员管理的方式，强化对项目实施过程的监督和管理。二是建立扶贫开发的绩效考核机制。主要是规范和制定扶贫开发成效的评价和奖惩办法，使绩效考核制度化。对资金使用效率高，扶贫成效突出的地区，适当给予更多的资金支持，以鼓励地方政府认真做好扶贫工作，提高扶贫投资的效果。但这种优惠政策必须建立在对扶贫效果科学评估的基础上，否则容易造成新的不公平。

——建立三项制度。一是建立扶贫开发责任追究制度，明确各级政府在扶贫开发中的任务和责任，落实权责关系。二是建立扶贫资金分配及其项目公告、公示制度，在加大内部检查力度的同时，引入并强化外部监督机制，严肃查处各种违规违纪的人和事。三是建立参与式扶贫制度，发挥贫困群众的主体作用，让他们早知道、早参与扶贫项目，提高扶贫开发效果。

——突出资金投入的四个重点。第一，以促进贫困地区劳动力转移为目标，加强对贫困农民的教育和培训，提高就业能力。第二，支持贫困地区基础设施建设，加大扶贫移民开发力度。基础设施建设的重点是改善现有设施的质量和标准，并逐步覆盖到所有的贫困乡村。对于那些生产生活条件极其恶劣，在当地进行扶贫开发成本高，效益差的地区，应加大自愿移民开发的力度。投资的重点应放在提高基础设施的等级和质量上，同时要通过明晰产权和其他合理的制度安排来加强各类基础设施的维护，彻底改变因只建不养而导致的基础设施投资效率不高的问题。要减少使用贫困农户义务工的数量，对参加基础设施项目建设的贫困农户给予工资补贴，提高他们的短期收入。第三，支持贫困地区农产品加工、运销和农业产业化的发展壮大。对财政扶贫贴息资金要改革管理方式，改目前中央财政只对农行总行补贴扶贫贷款利息为对贫困农户或地方金融机构（包括农村信用社）发放的扶贫贷款进行贴息，发挥财政扶贫资金“四两拨千斤”作用，引导信贷资金用于支持有发展前景的农产品加工和运销等龙头企业和更多地支持贫困农户发展生产。第四，重点解决贫困地区的农民及其子女看病和上学费用高的问题。要改变以往在教育和医疗卫生方面的投资只注重硬件建设的做法，将重点放在如何降低教育和医疗的成本和提高服务的方便程度方面，切实减轻农户的教育和医疗负担。同时也可以探索把教育和医疗补贴直接补贴到户。

——处理好五个方面的关系。第一，区域经济发展和贫困人口脱贫致富的关系。尽快解决少数贫困人口温饱问题，离不开区域经济的发展，但区域经济的发展并不意味着就能解决贫困人口的温饱和脱贫致富问题。就扶贫开发而言，解决当前贫困人口的温饱问题应放在第一位，其次才是区域经济的发展。处理好这两者的关系，要求贫困地区在安排扶贫资金、选择扶贫项目时，要坚决落实到贫困村、户。“到村到户”并不等于简单地将资金平均分到村分到户，而是应当按照项目效率覆盖到村到户的要求去安排资金和选择项目。在少数贫困人口温饱问题解决之前，不应将扶贫重点转向更大范围的低收入人口。在资金使用上，既要考虑扶贫资金的统筹安排，还要考虑扶贫资金与其他支农资金整合使用，通过合理规划，真正把资金投入解决贫困人口温饱问题的项目上。第二，开发式扶贫与直接补助的关系。当前扶贫开发要根据贫困的成因、特点，以开发式扶贫为主，以直接补助的方式为辅，不能片面地、一刀切地只进行开发式扶贫。第三，当前和长远的关系。从贫困的根本影响因素来看，一是教育，二是就业，三是资源和环境。当前，财政扶贫要加大对职业教育和技能培训的支持力度。长远看，解决贫困问题的根本是要发展农村贫困地区教育事业。同时，要把扶贫开发与可持续发展结合起来。第四，部门之间的关系。建立规范、合理、有效的扶贫管理体制，关键是明确部门的各有关职责范围、实现责权统一，实现对扶贫开发工作的统一管理，统一制定扶贫规划，统筹安排扶贫资源。第五，政府扶贫与社会扶贫的关系。关键是协调好政府扶贫的计划性和社会扶贫的自主性之间的关系，力争使政府扶贫与社会扶贫达到目标一致和扶贫对象互补。

背景资料

联合国千年发展目标

▲在1990—2015年期间把极贫人口人数减少一半。

▲到2015年普及小学教育。

▲赋予妇女权利，到2005年消除中小学教育中的性别不平等。

▲在1990—2015年期间把婴幼儿死亡率降低3/4。

▲在1990—2015年期间把孕产妇死亡率降低3/4。

▲到2015年让所有需要生育健康服务的人都能享受到该项服务。

▲到2005年在全球范围内实施国家可持续发展战略，从而到2015年扭转环境资源的耗竭趋势