2003年国务院决定在八个省进行农村信用社改革试点，这标志着全国农村信用社管理体制和产权制度改革工作开始启动。浙江作为改革试点之一，认真制定了改革实施方案，积极推动了这项工作的顺利开展。为及时了解改革及存在的问题，推动农村信用社改革的各项工作，2004年1月上旬，我们对浙江省农村信用社改革情况进行了专题调研。

农村信用社已成为县城经济发展的金融支柱

浙江省农村信用社成立于20世纪50年代初期，至2003年末，全省有市级联社2家，县（市、区）联社81家，农村信用社983家，信用分社2528家，储蓄所580家，信用服务站5251家，机构遍及全省城乡，多年来，为浙江省农业和农村经济发展做出了积极贡献。

浙江省农村信用社坚持立足农村，定位农户和农村中小企业，通过推广“农户小额信用贷款”、“农户联保贷款”、建立“信用村”等方式，解决不同层次农户的贷款需求，拓宽农业、农村和农民（以下简称“三农”）的金融服务空间，现已成为全省农村金融的主力军。

自1996年与农业银行“行社脱钩”以来，累计发放贷款8349.8亿元，其中发放纯农业贷款1027.2亿元。截至2003年11月末，农业贷款余额和乡镇企业贷款余额分别达567亿元和915亿元，占全省金融机构同类贷款余额的91.27%和81.23%。在81家县（市）联社（其中农村合作银行1家）中，存款规模超100亿元的有5家，50-100亿元的有4家，20-50亿元的有31家。这些联社的存贷款总量占当地存贷款总量的1/3以上，为地方经济发展提供了及时的资金支持和金融服务，已成为当地县域经济发展的金融支柱。

浙江省农村信用社在各级政府部门支持下，大力开拓各项业务，存贷款余额不断增长，经济效益稳步上升，取得了良好的经营业绩。截至2003年底，存款余额达2399.6亿元，比1996年底“行社脱钩”时增加1707.6亿元，增长246.76%；贷款余额1802.9亿元，比1996年底增加1272.9亿元，增长240.16%。存贷款余额均列全省金融机构第二位，仅次于工商银行，与全国农村信用社系统相比，仅次于广东省。2002年，浙江省农村信用社在消化9亿元历史呆账损失的基础上，实现账面利润5.31亿元，2003年账面盈利上升至12.24亿元，同比增长130.51%。2003年，在浙江省1064家农村信用社中，实现盈利的1030家。另据调查，2003年账面盈利的农村信用社增盈84.78%、亏损信用社减亏60.96%，呈现出经营效益逐年好转的良好态势。

在扩大资产规模、提高经营效益的基础上，浙江省农村信用社按照监管部门要求，逐步将工作重心转移到规范内部管理、提高资产质量上，并已初见成效。自“行社脱钩”以来，农村信用社逐步加大了控制金融风险、规范信贷管理的力度，其不良贷款率已从1997年底的25.42%下降到2003年11月底的9.44%，2001—2003年连续三年实现不良贷款绝对额、比率“双降”。目前，浙江省正在实施辖内信用社的增资扩股计划，预计经过2-3年的努力，在人民银行专项再贷款、专项票据（银监会2003年批复额度为37.85亿元）等政策扶持的基础上，通过自身的增资扩股，资本充足率将会有所提高。据初步测算，2002年底，专项票据未置换前浙江省农村信用社资本充足率为3.68%，其中有9家信用社资本充足率达到8%，专项票据置换后资本充足率上升为5.61%，其中有10家信用社资本充足率达到8%。

农村信用社改革喜忧参半

虽然近几年浙江省农村信用社为“三农”服务的水平不断提高，资产质量和经营状况逐渐好转，但随着国家金融体制改革的逐步深入，无论在自身建设，还是在适应为“三农”服务要求等方面，还存在不少困难和问题，如资本充足率过低等等。作为国务院2003年确定的8个试点省份之一，浙江省按照《深化农村信用社改革试点方案》的要求，制定了适合自身特点的改革方案，从整体目标、产权制度、组织形式和法人治理结构等四个方面进行改革。

浙江省农村信用社改革的整体目标是，采取产权制度改革一次到位、组织形式改革分阶段实施的办法，经过三到五年时间，形成以农村合作银行为主体、一级法人为补充的股份合作制金融体系。在产权制度改革上，按照股权结构多样化、投资主体多元化的原则，在合作制的基础上，引入股份制，实行股份合作制的产权制度，既解决传统合作制所有者缺位的问题，又防止股份制过分追求赢利最大化、可能偏离为农服务宗旨的倾向，使信用社产权关系得到明晰，监督约束机制得到强化。在组织形式改革上分两个阶段，第一阶段主要采取农村合作银行、统一法人、二级法人三种模式；在第二阶段，一级法人升级为农村合作银行，二级法人升级为一级法人或农村合作银行，最终形成以农村合作银行占主导地位的股份合作制金融体系。法人治理结构的改革目标是：健全股东（社员）代表大会、董（理）事会、监事会和经营班子，规范各自的职责和议事规程，建立相互制衡的内控机制。

1.改革进展情况。浙江省农村信用社改革主要从管理体制和产权制度两个方面展开。管理体制改革的重点是将农村信用社的管理权交由省级政府。为达到此目标，浙江省将成立省农村信用社联合社，并在2004年上半年前完成组建工作，同时在市级设立派出机构。省联社在省政府领导下，履行行业管理职能，负责对全省信用社的管理、指导、协调；同时，作为具有独立法人资格的省级地方金融机构，根据银监会批准的业务范围，为全省信用社提供相应的金融服务。产权制度改革充分的经过组织准备阶段之后，目前已进入具体实施阶段（2003年11月1日-2004年底）。主要工作是分三批组建农村合作银行和县级联社统一法人：第一批，选择萧山、义乌、瑞安3个县（市、区）的农村信用社先组建农村合作银行，选择德清、龙游、奉化3个县（市）的农村信用社实行县级联社统一法人的试点，争取2004年完成组建工作。第二批，2004年上半年完成10家农村合作银行、20家一级法人的组建工作。全省10余个暂时保留两级法人体制的县（市、区）农村信用联社，2004年上半年完成规范工作。第三批，其余30余个县（市、区）农村信用社，在2004年底前建成农村合作银行10家、一级法人20家。

2.现存问题。一是历史包袱沉重。浙江省农村信用社自组建以来，几经体制变迁，形成了沉重的历史包袱。调查显示，至2002年末，全省有552家农村信用社有亏损挂账，挂账亏损额达20.2亿元，亏损信用社138家，亏损额1.67亿元；至2003年末，累计亏损挂账仍有约19.4亿元，亏损34家，亏损额0.65亿元。这些历史包袱不解决，将直接影响浙江省农村信用社的正常经营，而如此沉重的历史包袱，完全靠信用社自身消化难度很大，需要国家给予特殊优惠政策。二是不良资产相对较高。由于长期担负服务“三农”的政策性任务，农村信用社积淀了大量的不良资产，主要包括：国家政策强行并给信用社的不良资产、为了发展乡镇企业，地方政府要求信用社贷款所造成的不良资产、农村基金会并入信用社所产生的不良资产。据统计，截至2003年11月末，浙江省仍有高风险农村信用社（资不抵债、二呆贷款超30%、备付金比例低于1%）163家，占15%；账面资不抵债的信用社141家，资不抵债金额18.95亿元；不良贷款比率为9.44%，相对于浙江省金融机构平均水平4.47%来说，不良贷款比率仍处于高位，若进行五级分类试点和推广，不良贷款比率还会大幅增加。三是产权处置困难。在多种因素影响下，农信社普遍存在产权不明晰、所有者缺位的现象。据调查，浙江省农信社一般由农民、乡镇私营企业入股组成，但这些股份入股自愿，退股自由，基本不参与经营管理，入股实际上已演变为“存款”，社员没有独立产权，不符合产权明晰条件下“谁所有谁管理”的原则。此外，由于长期忽视农村信用社社员的股权，不分红或少分红，信用社盈利大多转化为集体积累，而按照现行制度，集体形成的积累不可分割，这部分资本金应由谁来代表的问题，始终没有明确，客观上造成了农村信用社产权处置困难的状况。

多策并举完善 农村信用社改革

透过对浙江农村信用社改革情况的研究，针对这项改革中存在的问题，为加快全国农村信用社管理体制和产权制度改革，我们提出如下政策建议：

完善相关金融法律法规。由于历史和体制原因，到目前为止，我国对农村合作金融的法律规定仍停留在条例、规定的层面上，如《国务院关于农村金融体制改革的决定》、《农村信用合作社管理规定》等，法律效力较弱，缺乏权威性。急需有关部门制定《合作金融法》、《合作金融企业管理条例》等法律法规，以进一步明确农村信用社金融法律地位，彻底实现由行政命令直接指挥向依法实施金融监管的根本转变，维护农村信用社、社员及客户的合法权益，鼓励和引导农村信用社坚持合作制、兼顾商业化，支持其自主经营，并逐步建立现代企业制度。

健全农村金融服务体系。在深化农村信用社改革的同时，必须加快健全农村金融体系的步伐：一是继续完善农业发展银行的农村政策性金融服务，形成农村政策性金融与商业性金融分工明确、各司其责、共同支持农村经济发展的格局。二是改变邮政储蓄转移农村资金的做法，结合邮政储蓄体制改革，将邮政储蓄资金通过市场机制保留在农村或投入农村经济发展中。三是探索建立农村存款保险机制，发展农业保险、大宗农产品期货等，保障农户存款与农村金融机构的可持续发展，分散农村信贷风险。四是参考一些国家“社区再投资法”的做法，鼓励有关金融机构将从农村社区吸收的资金部分用于本社区，积极探索新的农村金融组织形式和金融产品。

建立金融风险防范机制。一是建立农村信用社的信贷风险监测系统，根据不同资金需求和资金性质，因地制宜地制定信贷管理办法和操作规程，开发信贷管理信息网络，及时了解农产品及其深加工产品的市场动态，做好贷前调查和贷后的跟踪检查。二是完善农业贷款风险补偿机制，分散和转移部分由自然灾害和市场波动带来的风险，提高农村信贷资金整体营运效益和农村金融业自我修复能力。三是农村信用社的一切经营活动必须以防范风险、审慎经营为出发点，要积极适应监管体制的改革，坚持按照依法合规经营的要求，严格落实各项规章制度。四是建立存款保险制度。可考虑在农村信用社改革后，在部分有条件的地方开展试点。

加大政策扶持力度。一是要取消个别地方政府对农村信用社的歧视和限制政策，允许一些专项资金等在农村信用社开户，实现与其他金融机构的平等待遇。二是尽快落实国务院决定的对农村信用社的各项税收优惠政策，运用再贷款和财政政策等手段，加快不良贷款核销和亏损挂账处置，建立农村信贷资金保障机制并优化社会信用环境。三是适当放宽农村信用社的经营范围，允许其在城市增设营业网点，吸收城市资金反哺农村经济。

构建新型产权形式。一是在经济比较发达、城乡一体化程度较高、信用社资产规模较大且已商业化经营的地区，可以组建股份制银行机构。二是在人口相对稠密或粮棉商品基地，可以县（市）为单位将信用社和县（市）联社各为法人改为统一法人。三是在其他地区，可在完善合作制的基础上，继续实行乡镇信用社、县（市）联社各为法人的体制。四是采取有效措施，通过降格、合并等手段，加大对高风险信用社兼并和重组的步伐，对少数严重资不抵债、机构设置在城区或城郊、支农服务需求较少的信用社，可考虑按照《金融机构撤销条例》予以撤销。

理顺监督管理体制。实现“银监会监管、省级政府管理、农信社自主经营”的“三位一体”监督管理体制，需要各有关部门的积极配合与创新。一是根据《深化农村信用社改革试点方案》精神，农村信用社的“管理”与“监管”将首次分别由省级政府和银监会两个部门承担，因此，处理好两者之间的关系至关重要。双方应当恪守各自的职责，既不推诿，又不“越界”，并且互相支持，对一些重大的棘手问题要协商解决。二是为防止由于设立省农村信用社联合社可能带来的行政管理权对所有权的侵犯，在成立省联社的同时，可组建全国性的农村信用社协会，协调各级农村信用社联合社之间，农村信用社系统与地方政府之间的关系，以实现农村信用社的顺利转轨。三是农村信用社交由地方政府管理后，为进一步理顺农村信用社资产财务监管体制，应改变目前由国家税务局管理农村信用社财务的状况，信用社执行财政部统一制定的财务会计制度，明确各级财政部门为其财政财务主管机构，税务部门只负责按照国家有关规定执行相关税收政策。