时间:2020-04-25 作者:刘忠庆 (作者单位:财政部驻山东省财政监察专员办事处)
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摘要:
从二十世纪五十年代至今,我国相继建立了粮食、棉花、中药、农药、化肥等关系国计民生的重要商品(以下简称“国储商品”)储备制度,逐步健全了中央和地方两级国储商品储备体系,在国家宏观调控中发挥了重要作用。随着社会主义市场经济的建立和发展,我国加入WTO,以及公共财政框架的逐步建立,国储商品储备制度中存在的一些问题逐步显现,亟需加以解决。
一是挤占挪用国储资金。如一些农化公司在农药销售旺季,盲目扩大销售,将国家提供的专项储备资金用于企业经营周转,导致库存农药储备价值远远低于其收到的农药储备资金价值。有的承储单位甚至将国储资金用于对外投资、发放工资奖金、列支税款、购买职工住房等等,违反了专储资金的使用原则。
二是擅自动用、轮换国储商品。有的承储单位未经批准,擅自将国储商品用于经营。如某县粮食局在2001年全国性的粮食清仓查库工作中,自查发现存在擅自动用国储玉米问题。为应付上级检查,采取“拆东墙补西墙”的办法,挪用客户预付货款,将动用的国储玉米如数补齐,顺利通过清仓查库工作组的检查。但事隔两个月,客户催要货款,在无力支付的情况下,又擅自动用国储玉米抵顶,而且未做任何账务处理。严重违反了国家...
从二十世纪五十年代至今,我国相继建立了粮食、棉花、中药、农药、化肥等关系国计民生的重要商品(以下简称“国储商品”)储备制度,逐步健全了中央和地方两级国储商品储备体系,在国家宏观调控中发挥了重要作用。随着社会主义市场经济的建立和发展,我国加入WTO,以及公共财政框架的逐步建立,国储商品储备制度中存在的一些问题逐步显现,亟需加以解决。
一是挤占挪用国储资金。如一些农化公司在农药销售旺季,盲目扩大销售,将国家提供的专项储备资金用于企业经营周转,导致库存农药储备价值远远低于其收到的农药储备资金价值。有的承储单位甚至将国储资金用于对外投资、发放工资奖金、列支税款、购买职工住房等等,违反了专储资金的使用原则。
二是擅自动用、轮换国储商品。有的承储单位未经批准,擅自将国储商品用于经营。如某县粮食局在2001年全国性的粮食清仓查库工作中,自查发现存在擅自动用国储玉米问题。为应付上级检查,采取“拆东墙补西墙”的办法,挪用客户预付货款,将动用的国储玉米如数补齐,顺利通过清仓查库工作组的检查。但事隔两个月,客户催要货款,在无力支付的情况下,又擅自动用国储玉米抵顶,而且未做任何账务处理。严重违反了国家专储粮不得擅自动用和轮换的规定。
三是弄虚作假,骗取财政补贴。在国储商品储备制度中,国家财政承担商品储备的利息、费用和价差补贴。部分单位受利益驱使弄虚作假,欺上瞒下,骗取国家财政补贴。如有的单位采取偷梁换柱,新库装陈货,以陈顶新,以次充好等手段,从中获利。有的单位虚编报表,虚报库存,骗取补贴。如某地粮食部门在上报特大洪涝灾害损失情况时,虚报国储粮损失数量,变价收入不抵减损失,虚报损失占上报金额的20%。
四是违规购销,牟取差价。国储商品购销,国家有明确规定。承储单位应根据国家下达的储备计划,严格按照国家规定的入库价格和质量标准组织入库,并按规定定期轮换。但有的单位为了小团体利益,随意购销,牟取差价。如某粮食所在向农民收购新粮时,压级压价,以三、四级花麦的价格向农民收购,再以二级白麦的价格售给国储粮库,从中赚取差价,损害国家和农民利益。
五是延压截留财政补贴。国储商品财政补贴实行专户管理制度,地方财政部门及各主管部门应将中央财政补贴资金及时、足额转拨到位。但在实际操作过程中,中央财政补贴资金占压、滞拨、截留现象比较普遍,如有的储备单位主管部门将财政补贴用于归还借款,补充经费等。
六是财务管理混乱。有的承储单位法律意识淡薄,会计人员素质较差,管理混乱,有的长年不进行清仓查库,委托代储管理不规范,统计账务处理不及时,账账不符,账实不符,账表不符,会计信息失真。更有甚者,弄虚作假,私设“小金库”等。
七是制度不健全,监管不力。个别国储商品仍然存在制度不健全,管理弱化,监督不力的问题。如中药储备资金自1964年建立以来,国家一直没有制定相关的管理制度。直到1981年,中国药材公司才制定了《关于加强中药储备资金管理的暂行规定》。它是中药材储备唯一的管理办法,但这个办法未得到很好落实。各部门对此疏于管理。1983年,财政部对中药储备进行清仓利库;2001年,开展第二次清仓利库。经核查发现,原储存的药材早已损失殆尽,部分储备资金被企业占用或挪用,中药储备资金根本无法收回,只得核销。
国储商品管理中存在的这些问题,严重影响了国家宏观调控能力,扰乱了正常的财经秩序。因此,在今后的工作中,要着重从以下几个方面进行完善:
一是改革财政资金拨付方式,实行国库集中支付制度。在目前体制下,国储商品财政补贴资金实行分级拨付,拨款环节多,管理分散,截留、滞留、挤占、挪用财政资金的行为比较严重。为彻底解决这一问题,必须改革资金拨付方式,对国储商品财政补贴资金实行国库集中支付制度,减少中间环节,将补贴资金直接拨付到仓储单位。
二是适应WTO规则,改革财政补贴方式。按WTO规则,对形成价格扭曲的补贴,属“黄箱”范畴,应在今后几年逐步缩减;对农民的直接补贴以及对农业生产环节的补贴等,没有或者很少扭曲产品价格,属于“绿箱”范畴,可以保留。目前,我国的财政补贴大部分是对流通环节的补贴,属于“黄箱”范畴。借鉴国外做法,结合我国目前补贴政策,必须调整保护政策,改革补贴方式,逐步推行暗补改明补,由流通环节补贴向生产环节补贴转移,最终直接补贴给农民。
三是改进财政补贴管理方式,对国储商品实行全过程管理。财政对补贴的管理不能仅限于财务方面,而是应当与政府宏观调控结合起来,重视和加强国储商品的管理。要把财政补贴的管理职能和范围扩展到调控的全过程。包括储备计划的制定、储备品种的选择、储备商品的购进、储备商品的价格与成本控制、储备商品的储存保管,以及调控市场的时间选择等。不断改进财政补贴机制和管理方式,切实发挥宏观调控的作用。
四是加强调查研究,完善国储商品储备制度。要深入调查研究,把握市场经济规律,科学预测改革和发展给国家经济带来的影响,适时调整国家储备政策,逐步完善适应社会主义市场经济和公共财政框架要求的国储商品管理制度。要调整储备商品的品种和数量,将一些不是真正关系到国计民生的商品退出储备,把超出调控需要的储备数量减下来。要合理划分中央和地方的事权,加强地方政府储备商品和调控的责任。要把储备商品的吞吐调控与轮换、抛售、进出口等有机结合起来,使储备商品既能满足调控需要,又能搞活增值。要尽快研究解决历史遗留问题、挂账问题、潜亏问题,甩掉包袱,切实减轻企业负担,促使企业建立和完善现代企业制度。
五是遵循市场经济规律,规范运作。各承储单位要建立健全国储商品购销管理和库存管理责任制度,实行领导负责制。充分利用现代信息技术,加强对国储商品购销和库存管理的动态监测与控制。国储商品的进出应坚持市场化公开操作方式,有条件的地方实行竞买竞卖,直接调控市场。国储商品的储存应按照市场经济方式运作,采用公开招标的方法确定承储资格,采用经济合同规范企业行为。尽量减少新建储备库,减少投资,尤其是要避免盲目投资和重复建设。
六是加强监督,规范管理。财政部驻各地财政监察专员办事处作为财政部的派出机构,要尽快适应财政支出领域改革和建立公共财政框架的需要,改事后监督为事前、事中、事后全过程监管,加强事前审核,健全财政补贴拨付监管机制,加大约束力度。不仅重视对资金的监管,还要对储备物资的数量、质量、保管措施、仓储条件等进行监督检查,严肃查处违反财经纪律和国家储备政策的行为,加大处罚力度,必要时追究有关人员的责任。
七是积极配合,形成合力。对国储商品负有监督管理职能的有关部门,要认真学习宣传国家储备政策,提高认识,密切配合,发挥合力。加强信息沟通,做到信息共享,共同做好国储商品的管理工作,确保国家储备物资和储备资金安全完整。
八是加强社会中介机构监督。会计师事务所等社会中介机构,在对承储单位会计决算进行审计时,应对储备物资和储备资金的执行情况一并进行审计,并在审计报告中专项体现,切实发挥中介机构鉴证和服务的职能作用。
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