在财政管理改革进程中,各地不断创新财政管理机制和管理手段,特别在信息网络和管理信息系统方面,都编制了符合自身情况的计算机操作软件,实现了对部门预算管理、国库集中收付、工资发放、外债信息处理等内容的网络化操作与控制。但目前的财政管理软件均是针对某一方面的财政业务所开发,相互之间缺少信息沟通与兼容,还没有从宏观和整体上为财政职能的有效发挥提供辅助参考依据。因此,构建一套适用于地方财政的综合性运行分析系统,以财政、经济数据为基础,进行财政收支分析预测、财政监测预警、政策分析等,科学、全面地掌握和调控财政运行,实现财政持续、稳定、健康发展。这既是“金财工程”建设的基本内容,也是财政管理改革的必然之势,即财政管理由注重具体业务操作转向实施宏观管理。
地方财政运行分析系统应具备如下功能:一是通过地方财政收入预测分析,确保地方财政收入随着地方经济发展而稳定增长,财政收入占地方GDP的比重达到或接近合理水平,政府财力逐步壮大。二是通过地方财政运行评价及监控,使地方财政运行质量不断改善,地方财政的基本保障能力不断提高,有力促进地方经济和社会各项事业的发展,支持国家和省级重大改革开放措施的出台和重点难点问题的解决。三是通过地方财政风险预警,使地方财政自身具有持续、健康增长的能力,具有抵抗各种风险因素冲击的能力,实现地方财政的稳固与平衡。四是通过研究制定促进财政发展的政策措施,有效实施对地方经济发展的宏观调控。
为实现上述功能,我们认为,地方财政运行分析系统应包括既相互联系又各成体系的几个分系统:
一是地方财政收入预测系统。通过分析研究财政与经济全局的关系,反映财政收入的变化趋势和未来各年度的规模,显示收入的形式、来源、结构并检验其真实性和可信度,为制定地方财政中、长期发展规划指明方向,并为确定年度预算收支规模提供政策依据和数据支持。基本思路为:通过分析财政发展环境,分析各种经济因素、非经济因素变化对财政收入的影响,开发财政收入预测模型系统软件,进行预测结果处理。通过对影响收入诸因素及税收来源、结构变化的分析,提出培植财源、提高财政收入占GDP比重的建议措施。
二是地方财政运行评价系统。用以动态监控地方财政的收支活动,进行地方财政运行的近期评价和趋势分析,明确运行中监控的重点领域。基本思路为:通过建立财政运行状态模拟指标体系,对财政收支运行和平衡状态进行季度、半年、年度滚动分析预测,并对收支运行效果进行动态跟踪评价,包括:收入质量评价,主要是收入的真实性、合理性和标准性;支出质量评价,主要是评价支出进度、支出顺序、支出结构和支出效果;平衡状态评价,主要是评价静态和动态收支关系。通过上述评价,分析财政决策、财政管理措施的执行情况与效果。
三是地方财政风险预警系统。用以监控和分析各种财政风险因素的变化趋势,判断地方财政的综合风险程度,并提出防范和化解财政风险的相关建议。基本思路为在界定地方财政风险的概念、理论分析财政风险构成、财政风险成因的基础上,找出地方财政面临的各种显现的和潜在的风险因素,建立地方财政风险预警监控指标体系。通过运行风险数量模型和专家调查,判别和监测地方财政风险程度,及时发出预警信号,提交地方财政运行的风险预警报告。根据地方财政风险变化趋势,提出切实可行的地方财政风险防范方案。另外,地方财政风险预警还应具有强大的债务信息查询功能,可为领导分析决策提供充分数据支持。
四是地方财政运行分析专家库。通过对系统运行过程中产生的中间变量和最终结果进行判断,为三个分系统提供辅助支持。进行地方财政运行分析,需要由专家对管理过程参数进行修正和对模型运行结果进行判断;系统管理人员对控制变量和参数进行修正,也需要通过专家咨询。专家意见应能融入三个分系统模型,通过人机互动运行方式,为整个系统的完整性、真实性和有效性提供重要补充与支持,使系统最终运行结果更加合理、准确。
按上述思路构建的地方财政运行分析系统,其基本运作程序是:首先,收集财政业务管理软件已经贮备的相关数据信息,输入数据库,进行加工、整理。然后,将经过处理的数据分别输入财政收入预测模型、财政运行评价模型和财政风险预警模型,经过模型运算和数理检验,分别输出运算结果,由专家进行评价检验。运算结果讨论修正后,形成判断结论,递交决策层。最后,决策层结合财政、经济宏观运行状况,分析、整合模型运算结果,提出对策措施,指导地方财政进一步健康运行。
我们认为,这四个分系统软件应该既可单独运行,又可紧密结合,共同成为地方财政运行分析系统的重要组成部分,缺一不可。例如通过“地方财政收入预测系统”得到的今后若干年度的财政收入值,可作为自变量输入地方财政风险预警分系统中,从而得到今后年度的风险程度值;通过“地方财政风险预警系统”得到的“财政风险度值”、“风险头寸”等指标又可作为基础变量输入“地方财政运行分析系统”中,从而得到地方财政运行状况的整体分析结果;而这些分析结果又会通过专家判断,进一步提高准确程度。同时,通过对每个分系统运行结果的分析,可以作为其他分系统运行结果的补充,使最终的判断结果更加合理和有说服力。相关专著《地方财政运行分析系统》已由经济科学出版社出版。