时间:2020-04-25 作者:房民 孙国贵 (作者单位:江苏省财政厅)
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摘要:
乡村债务是农村多年积累的一个突出问题。江苏省在农村税费改革前村级债务总额189亿元,村均54.2万元;乡镇债务总额187.55亿元,乡均950万元。而且负债面广,全省95%的村都有债务,负债的乡镇也在60%以上。乡村负债沉重的成因复杂,主要是财务管理不善,乱支乱花盲目上项目举债搞政绩工程等等。
乡村债务沉重不仅引发干群矛盾,影响乡村组织运转,而且是加重农民负担的重要因素,为此2002年,江苏省决定以村级涉农债务为重点,统一部署,将化解村级债务与推进农村基层民主制度相结合,与深化农村产权制度相结合,与规范村级财务制度相结合,与开展干部廉政自律学教活动相结合,区别不同情况,采取多种办法,积极稳妥地开展村级债务化解工作。两年来,各级党委、政府切实加强了对化债工作的领导,尤其是农村广大基层干部在化解债务方面进行了积极的探索,化债工作取得了实质性进展。全省共化解村级不良债务103亿元,占债务总额的58.3%,实现零债务的村5312个,占村总数的25.6%。总结各地的做法,可以概括为“核、冲、收、改、剥、降、议”七条主要措施。
——核,就是清理账目,核减村级债务。村级债务相当一部分是由于村集体账目不健全,村干部违反财经纪律“...
乡村债务是农村多年积累的一个突出问题。江苏省在农村税费改革前村级债务总额189亿元,村均54.2万元;乡镇债务总额187.55亿元,乡均950万元。而且负债面广,全省95%的村都有债务,负债的乡镇也在60%以上。乡村负债沉重的成因复杂,主要是财务管理不善,乱支乱花盲目上项目举债搞政绩工程等等。
乡村债务沉重不仅引发干群矛盾,影响乡村组织运转,而且是加重农民负担的重要因素,为此2002年,江苏省决定以村级涉农债务为重点,统一部署,将化解村级债务与推进农村基层民主制度相结合,与深化农村产权制度相结合,与规范村级财务制度相结合,与开展干部廉政自律学教活动相结合,区别不同情况,采取多种办法,积极稳妥地开展村级债务化解工作。两年来,各级党委、政府切实加强了对化债工作的领导,尤其是农村广大基层干部在化解债务方面进行了积极的探索,化债工作取得了实质性进展。全省共化解村级不良债务103亿元,占债务总额的58.3%,实现零债务的村5312个,占村总数的25.6%。总结各地的做法,可以概括为“核、冲、收、改、剥、降、议”七条主要措施。
——核,就是清理账目,核减村级债务。村级债务相当一部分是由于村集体账目不健全,村干部违反财经纪律“乱花钱、滥花钱”造成的。为“真实、客观、公正、准确”地理清村级债权债务,许多地方要求行政村在原村民理财小组基础上,通过村民代表大会选举,成立由7-9名村民代表组成的财务清理小组,对村级已发生的招待费、杂工费等进行认真的清理,并将清理通过的票据交村民代表会议、党员干部会议、群众大会讨论,实行“三次认可,逐级销减”。未经认可核销的,一律采取谁经手、谁负责还款的办法解决。全省仅此一举核销无效债务13.7亿元,其中镇江市核减虚假债务1.45亿元,占该市村级债务总额的18%。
——冲,就是理清村与农户的债权、债务关系,以账冲抵化解债务。对村欠农户、农户欠村、农户互欠形成的三角债甚至多角债,由村认真核实和积极协调,理清关系,办理相关手续,实现村与农户之间多角度冲减债务,把一部分村级债务转化为个人债务。沭阳县以群众自愿、干部带头、自找对象、相互冲抵手段共消化村级债务2900.27万元。
——收,就是分别情况,回收债权化解债务。村级债务的数额大,村级债权的数额也大。据不完全统计,全省改革前债权总额约为150多亿元,债权债务相抵,净债务只有30亿元左右,村均不到9万元。当然,债权债务都属村集体所有,债权多的村不能帮债务多的村抵债。但是,清收数额巨大的债权仍是化解村级债务的一条十分重要的途径。回收债权化解债务,关键是要严加规范。一是严格界定税费尾欠,合理的保留,不合理的一律取消;二是明确清收重点,对乡村干部家属、亲戚以及富裕户的税费尾欠,加大清收力度,对困难农户经群众讨论同意予以减免;三是制定完善有关法律法规,实行依法清收,严禁乡村干部上门扒粮抬物强行抵债。实践中各地主要采取了三条措施:第一,大力催要干部拖欠公款。认真进行宣传教育,动员干部在规定的时间内归还借用的公款。对经教育无特殊原因不还公款的采取行政措施和法律手段相结合的办法强行清债。第二,对拖欠村集体的款项,限期归还,无特殊情况不归还的依法追欠。第三,对应交欠款而未交的农户,凡有偿还能力的,对其做过细的工作,要求其在规定时间内还清。通过努力,2002年全省回收债权17亿元用于化解债务。
——改,就是积极推进农村产权制度改革,盘活集体资源、资产化解债务。一是抓好农业承包合同的完善,对没有合同而被农民占用的经营项目,一律实行招标承包或拍卖使用权;对荒滩、废地、河沟、渔塘等资源拍卖使用权;属于集体的“四旁”植树拍卖所有权。二是认真经营好集体资产,将集体的闲置资产,采取出售、租赁、承包、开发等多种形式盘活,实现保值增值。三是对小型农田水利、机电排灌等基础设施进行改制,实行“公退民进”。通过这些措施,全省不仅增加了化债资金7.6亿元,而且逐步引进了新的发展机制。射阳县共有小型排灌站1650座,至2002年底改制1460座,不仅盘活了集体存量资产1200多万元,每年还节省修建、维护费120万多元。
——剥,就是将企业债务从村级债务中剥离出来。村级债务沉重,不少是在村村办厂、组组冒烟,盲目发展村组企业中形成的。兴办企业村级举债或贷款,约占全省村级总债务的40%。苏州、无锡等苏南地区这类债务比重很大。在化解村级债务中,苏州、无锡等市明晰产权,认真界定债权、债务关系,采取“谁家的孩子谁抱”的办法,企业债务由企业承担,将企业债务从村级债务中剥离出来,仅此一策,就化解村级债务36%左右。
——降,就是对高息债务降息抵债。改革前不少地方村级财务管理混乱,高息举债现象比较普遍。一般的借债利息在20%-30%,高的接近50%。由于债权人往往是村干部的亲朋好友,“干部的亲友讨巧,集体利益受损”的问题比较突出。针对这个问题,不少地方规定,村级过去的高息借贷,从借款之日起严格按照金融部门规定的同期同档利率计算,由乡镇确认,统一换据挂账,已多付的利息,抵冲所借债务。到2001年底,全省共降息减息近8000万元,不仅抵冲了部分老债,而且也减少了新债的产生。
——议,就是经群众讨论评议,用一事一议筹资或“两工”化解债务。村级债务确有一部分是村级组织兴办村级道路、农田水利设施等生产公益事业形成的。兴办这些事业村民是受益的。对于这些债务,许多地方坚持“老债不还清,新事不兴办”,经群众讨论决定,将一事一议筹资或一定数量的“两工”按规定的工价折成现金,化解村级债务。
为了切实解决好化了老债,又生新债的问题,江苏省深化配套改革,构建防债机制。
首先,建立和逐步完善乡村正常运转的资金保障机制。税费改革后乡村财力减收较多,维持正常运转的经费缺口较大。为防止经费缺口转化为新的债务,江苏省于2001年建立了农村义务教育资金保障机制,农村中小学教师工资实行县统筹、建专户、按国标统一发放的制度。实行农村义务教育的责任由农民和乡村为主向县(市)以上各级政府为主的转移。为重点支持苏北和苏中部分困难县,省级财政加大农村税费改革转移支付力度,转移支付资金的60%以上安排在这些困难县,同时,对这些困难县(市)每年安排近10亿元的体制转移支付,其中6亿多元专项用于教师工资发放。农村教育资金保障机制的建立,改善了乡镇财政十分脆弱的状况,特别是解决了多年解决不了的拖欠教师工资的突出矛盾。
村级组织是党和政府农村工作的基础,为保证村级组织正常运转,我们从2001年起建立了村级三项资金制度,将农业税附加,农业税正税10%和省级财政农村税费改革转移支付资金的15%切块给村使用,全省村均运转经费大体可达5万元。2003年,针对村级三项资金被乡镇挪用、抵扣、截留,资金到位率低的现象,省委、省政府又决定村级三项资金在县建立专户、实行专户管理,直接支付到村,同时加大对村的转移支付力度,对困难县(市)按村均6万元标准,不足6万元的由省财政补足到6万元,保证村级组织基本运转的经费需要。
同时,加大乡村配套改革力度,减人减事减支,降低乡村运转成本。税费改革中我们全面开展了乡村行政区划调整工作。两年来,通过乡镇合并,全省乡镇由1974个减少到1330个,减少32.6%;行政村由3.5万个减少到2万个,减少42.8%。在此基础上,积极稳妥地开展乡镇机构改革以及乡镇事业人员、村组干部精简分流工作,减少乡镇人员8万多人,特别是精简村组干部22万人,仅此一项每年可减少村级开支近4亿元。
其次,规范行政行为,建立和完善政府行为的约束机制。省委、省政府明确要求,各地兴办农村公益事业必须量力而行,有多少钱办多少事。禁止举债兴办社会公益事业,禁止开展要农民和集体出钱出物出工的达标升级活动。同时要求各级各部门安排农村生产和社会公益事业建设项目,一律不得要求乡村配套资金。2003年又把改革农业税征管办法,实行纳税大厅征收和定点征收作为深化农村税费改革的重要举措,不准乡镇向村下达税收任务,乡村干部不得上门向农民收取税款,严禁乡镇要求村组组织借债垫税,着力解决税费混征、基层干部非法收税等问题。农业税夏征和秋征,农民到纳税大厅和纳税点缴纳税款的面达90%。
第三,转变基层政权组织职能,建立适应市场经济体制的发展机制。农村基层组织运转成本高,负债累累,与其职能定位和工作方法密切相关。包揽事情太多,管了许多不该管的事,决策程序不规范,导致许多决策失误,造成很多经济损失。这几年我们引导农村基层组织积极进行产权制度改革,鼓励基层干部引进市场机制,利用社会资金办水厂、办小农水,办农村公益事业。特别是大力支持农村股份制经济、民营经济发展,以股份制形式经营好集体的资源和资产,严格控制基层组织举债兴办集体企业。
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