时间:2020-04-25 作者:薛钢 易敬源 (作者单位:中南财经政法大学财税学院 广西大学梧州分校)
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摘要:
在公共财政框架下,预算支出是为了提供符合纳税人需要的公共商品。作为一种公共商品的资金安排机制,政府的预算支出就必然具有效率机制的基本要求,因此,从理论和实践上强调政府预算支出的效率就显得格外重要。从理论上看,政府预算支出效率包括预算的资源配置效率和预算的X——效率。资源配置效率表明预算提供的公共劳务的数量和品种是否满足了消费者(选民)的需求。而X——效率是指公共商品供给效率或执行效率,即公共部门总是按最低成本提供公共商品或劳务的最适水平和结构,如果公共部门没有按最低成本提供公共商品或劳务的最适水平和结构,则这个公共部门的制度安排中就存在X——低效率。对于我国预算支出效率的认识和改进也应该从以上两个方面进行。
我国预算支出效率的现状分析
(一)预算的资源配置效率机制存在的问题
1.预算支出范围的界定与公共财政框架不相适应。我国从计划经济体制逐步过渡到社会主义市场经济体制,决定了我国财政运行模式必须相应地转到市场型模式即公共财政上来。改革开放以来,我国财政统收统支的局面虽然被打破,但国家大包大揽的传统分配思想和财政统支的局面依然存在,财政职能范围及其支出责任没有完成相应的调整...
在公共财政框架下,预算支出是为了提供符合纳税人需要的公共商品。作为一种公共商品的资金安排机制,政府的预算支出就必然具有效率机制的基本要求,因此,从理论和实践上强调政府预算支出的效率就显得格外重要。从理论上看,政府预算支出效率包括预算的资源配置效率和预算的X——效率。资源配置效率表明预算提供的公共劳务的数量和品种是否满足了消费者(选民)的需求。而X——效率是指公共商品供给效率或执行效率,即公共部门总是按最低成本提供公共商品或劳务的最适水平和结构,如果公共部门没有按最低成本提供公共商品或劳务的最适水平和结构,则这个公共部门的制度安排中就存在X——低效率。对于我国预算支出效率的认识和改进也应该从以上两个方面进行。
我国预算支出效率的现状分析
(一)预算的资源配置效率机制存在的问题
1.预算支出范围的界定与公共财政框架不相适应。我国从计划经济体制逐步过渡到社会主义市场经济体制,决定了我国财政运行模式必须相应地转到市场型模式即公共财政上来。改革开放以来,我国财政统收统支的局面虽然被打破,但国家大包大揽的传统分配思想和财政统支的局面依然存在,财政职能范围及其支出责任没有完成相应的调整,财政支出“越位”和“缺位”并存,不仅扭曲了分配关系,降低了政府资源配置的效率,而且加速了财政支出风险的形成。
2.预算支出规模与经济发展水平不相适应。随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善,加强宏观调控,促进社会经济各项事业发展和保持社会稳定已成为政府主要职能,因此财政支出规模的扩大是必然的,但目前我国财政收入占GDP的比重仍然处于较低的水平,不仅低于发达国家,而且还低于某些发展中国家。分析其原因,主要是财政职能被肢解,地方政府和其他行政部门的预算外资金和非法融资都反映出政府的规范化分配职能被削弱,从而使预算支出与政府支出产生了分离,许多政府支出并非由预算安排,不仅影响了预算支出的整体性,也违背了公共财政的内在要求。
3.预算支出结构与经济发展和政府职能变化不相适应。一方面,在行政管理上的财政支出比例,中央政府是16.18%,省级政府是15.01%,基层政府更是达到了18.59%,据统计,行政管理费支出占财政支出的比重从“五五”时期的4.9%上升到“九五”时期的11.94%,其增长速度超出了同期财政收入、财政支出和GDP的增长速度,处于一种与市场经济内在要求相去甚远的“大政府”状态。另一方面,对于社会保障、公共秩序、科教文卫等对社会、经济发展存在明显支持的预算支出却呈现出比例不高的情况。
(二)预算的执行效率机制存在的问题
1.预算支出决策制度有待改进。在公共支出活动中,公民是政府提供公共商品的消费者(委托人),而政府则是代理者,因此公众与政府间存在委托—一代理关系。但由于公众不拥有公共品供给方面的充分信息,或需付出很高的交易成本,而处于信息劣势,如果公民不能及时、准确地表达出自己的个人偏好,或者公民的代表不能完全、充分地把这种偏好传达给政府,或者政府未能有效遵从这种委托,则预算支出安排都势必会偏离纳税人的偏好,从而导致决策层次效率的降低。从目前公民参政、议政的意识等方面看,这些地方都存在进一步提高效率的空间。
2.预算支出执行制度有待改进。在预算支出安排被确定之后,就会进入到执行层次,这里有两个方面值得注意:一是政府官员能否完全按照预算计划执行;二是地方政府能否完全按照预算计划执行。官员并非不带偏见地遵循一套既定行政制度并毫不犹豫地执行,他们在预算决策执行过程中并不是中立的,他们也会追求自己的切身利益,从而偏离原来预算支出方向,地方政府也同样存在这种动机。中央政府关心支出的效率与效果,而各用款单位与下级机构关心的是可预见支配规模和自身利益,这使得他们并不是以政府的最大利益作为自己行为的最高准则。由于信息不对称和激励机制的不协调,这些偏离将会阻碍按社会需要来配置和使用资源,预算资金被挪用的现象屡禁不止,正说明预算支出的执行存在问题。
3.预算支出管理制度有待改进。目前,由于法律控制机制不健全,预算约束软化,缺少内在制约机制,从而导致预算支出的资源配置效率很低。据调查,我国财政投资规模效益差,低效益重复建设、无效投资现象较为严重,削弱了我国财政资本的产出效率和社会效率,而且在预算资金的使用中,由于投资支出权责不一致,投资项目审批不力,导致执行过程中的暗箱操作以及寻租现象的发生。据财政部对1998年国债投资的72个重点建设项目的专项检查,发现有20个项目大量资金被挪用和乱用,还有10个项目从设计规划到投资概算的制定,均未经过科学的严密论证,纯属“三边”工程。如果再考察那些预算支出中并不直接创造社会财富的行政性、消费性支出,也可以发现其中普遍存在着管理不善,奢侈浪费的状况,其预算支出效率就更低了。
提高预算支出效率的政策建议
(一)改进预算支出决策制度,保障公共支出的合理增长
首先应该健全全国人民代表大会制度,增强公民的参政、议政意识,并通过健全的法律体系实现预算支出决策的民主化和科学化,在源头上保证预算支出的公共性,体现公共意识。其次,推进行政体制改革,通过有效的政治规则纠正扭曲的资源配置,抑制或减少权钱交易、腐败等问题。再次,应增加预算决策的透明度,在制度安排上能确保以相对较低的交易成本,充分征求公众意志或接受公众监督,使公众及时获得预算信息,并及时反馈给政府决策机构。最后,对政府预算支出方案进行选择,通常可以通过投票来实现,在投票过程中公众就会淘汰那些不令人满意的预案。
(二)完善预算执行主体激励机制,强化预算制度约束
应当赋予执行预算主体一定的与其预算相关的资源配置自主权,因为他们更了解委托人需求及支出在区域执行中的困难。但对执行机关和官员没有约束机制也是不行的,实行激励相容的制度制约,将有利于提高预算的执行效率。首先中央政府必须平衡宏观经济的各种因素,同时赋予下级部门一定的财政、经济、行政自主权,并利用下级部门的监管信息来贯彻执行预算支出项目。中期支出规划可以在总资源约束条件下,根据总体优先性为下级部门提供支出资源配置,再让他们在各自资源约束下将部门目标、项目与成本结合考虑,以实现部门目标。其次对于政府官员建立相应的激励机制,保证他们能够以最低成本提供公共服务,应建立精简、高效的行政组织管理系统,加快公务员制度改革进程,并建立较为完善的职务晋升、奖金颁发的规范化制度以及政绩考核制度,避免机构人员的膨胀。
(三)推进财政体制改革,优化财政支出结构
财政支出结构必须进行战略性调整,其核心是解决财政支出“缺位”与“越位”的矛盾,建立一个符合市场经济发展要求的公共财政支出模式。现阶段我国财政支出结构调整和优化的基本方向是:财政资金要逐步退出应由市场配置资源的竞争性领域,同时增加对政权建设、文教科卫和社会保障以及基础设施建设等公共项目的支出。同时,要控制和压缩不合理的财政支出项目,要下定决心精简机构,分流富余人员,严格控制人头经费的增长,要继续推行行政经费“下管一级”的办法,上级对下级编制严格定员定额管理。同时要积极推进以政府预算管理制度为核心的财政体制改革,实行部门预算、国库集中收付制和政府采购制,使国家财政自身逐步走出“吃饭财政”的困境,这不仅可以优化财政支出结构,同时也可以提高财政支出的效益,从体制上控制苦乐不均和避免腐败现象的产生。
(四)完善预算编制方法,推行零基预算
政府的预算支出要真正实现“目标、有效、效率”,必须改变粗放型的预算编制方法,推行零基预算。实施零基预算后要基本达到以下目标:一是使“吃饭”和“办事”经费彻底分开,提高预算分配的透明度;二是适应市场经济的要求,改变财政资金有增无减的状况,将资金用于急需的项目,提高资金的使用效益;三是提高预算分配的科学性,解决各单位苦乐不均的问题;四是使预算管理逐步走向规范、细化,改变“一年预算,预算一年”的状况。
(五)健全预算支出监督制度,提高公共资金使用效益
建立法律监督、行政监督、社会监督相结合的机制。法律监督是根据有关法律法规,对预算资金运行过程实施全面的监督,依法查处各类违法、违规行为,确保财政资金的安全有效运行。另外,要在进一步完善各级人大制度的基础上,切实代表公民对公共决策进行民主评议、民主监督、民主制约,将预算行为置于公民的管理之中,并以是否符合人民的意愿为标准,衡量政府预算政策的公平、效率,强化各级政府的预算约束。行政监督包括财政监督和审计监督。财政监督即通过财务会计制度执行、投资管理、预算审核等手段,对预算资金运行过程中的有关行为进行经常性审核和检查;审计监督是审计机关依据有关法律制度,对预算资金运行过程及结果进行定期审核。社会监督是指由社会中介机构对预算资金使用单位的年度报告进行审计,确保报告所提供的财务信息质量,并向社会公布。
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