时间:2020-04-25 作者:万崇伟 (作者单位:福建省财政厅)
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摘要:
近几年来,政府投融资体制改革逐步推进,初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、建设工程市场化的新格局。但是仍存在项目投资主体不明确的问题。目前,政府投资基本上是“政府决策、政府筹钱,建设单位花钱”,政府有关部门无法对工程投资进行有效控制;项目效益未能同经济利益挂起钩来,一个建设项目决策失误,或管理不善,没有一个单位和个人为此承担责任,权责不清。此外,对同一项目多头重复投资,政策标准各行其是,国于政府投资主体不明确,缺乏统一的政府投资出资人制度和所有者代表,造成了低水平重复建设、“三超工程”、“钓鱼工程”和“重建设、轻运营”的现象屡屡发生,投资效益差。这在政府投入资金不足的情况下,难以适应政府投资对宏观调控的经济需要。
建立政府投资出资人制度是改革政府投融资体制的基础和核心。出资人制度的基本框架大体涵盖国有资本投入、运营、监管、收益、考核、责任等方面。政府投融资体制改革总体思路是:建立政府投资出资人制度,明确界定政府投资范围,科学划分各级政府投资事权,规范政府投资方式,以政府投资为引导,运用市场机制聚集带动全社会投资,完善适应社会主义市场经济要求的政府投融资新...
近几年来,政府投融资体制改革逐步推进,初步形成了投资主体多元化、资金来源多渠道、投资方式多样化、建设工程市场化的新格局。但是仍存在项目投资主体不明确的问题。目前,政府投资基本上是“政府决策、政府筹钱,建设单位花钱”,政府有关部门无法对工程投资进行有效控制;项目效益未能同经济利益挂起钩来,一个建设项目决策失误,或管理不善,没有一个单位和个人为此承担责任,权责不清。此外,对同一项目多头重复投资,政策标准各行其是,国于政府投资主体不明确,缺乏统一的政府投资出资人制度和所有者代表,造成了低水平重复建设、“三超工程”、“钓鱼工程”和“重建设、轻运营”的现象屡屡发生,投资效益差。这在政府投入资金不足的情况下,难以适应政府投资对宏观调控的经济需要。
建立政府投资出资人制度是改革政府投融资体制的基础和核心。出资人制度的基本框架大体涵盖国有资本投入、运营、监管、收益、考核、责任等方面。政府投融资体制改革总体思路是:建立政府投资出资人制度,明确界定政府投资范围,科学划分各级政府投资事权,规范政府投资方式,以政府投资为引导,运用市场机制聚集带动全社会投资,完善适应社会主义市场经济要求的政府投融资新机制。
1.进一步界定政府投资的范围和领域,改进财政性资金投入方式。政府投融资的根本目的是通过国有资本履行公共职能。因此政府投资的范围应从完全竞争领域退出,直接投资应只限于非竞争性或非完全竞争性领域,主要对公共服务系统(包括国防、科学、文化、教育、卫生、社会福利、保障等部门)和社会基础设施(包括邮电、电力、交通、水利、环境治理及高技术开发等部门)进行投资。这既有益于政府集中财力通过国有资本履行公共职能,满足公共需要,也有利于促进非国有经济的充分竞争。今后、随着投资主体多元化,财政直接投资占全社会投资总规模的比重越来越小。在这种情况下,财政除承担少量必须由政府直接建设项目的投资外,另一个重要职能就是通过开展政策性融资引导社会投资方向,实现国家产业政策规定的结构调整目标。一是对于需要国有资本金注入的社会事业项目,应确定投资实体,并将财政资金拨给投资实体,经过培育和运营,达到完全竞争条件后,国有资本退出,实现财政资金运作的“有进有退”;二是需要财政投入的城市基础设施建设项目,应注重采用投资参股和运用收费政策,引导社会资金参与建设;三是对于需重点扶持的产业,可选择部分技术含量高、竞争力强、有经济效益的项目,由财政性资金投资参股设立的风险投资基金适当参股投资,并在适时转让股权,转让回收的资金补充风险投资基金,用于再投资,实现财政资金的循环使用;四是对于临时性需政府重点调控扶持的项目,按银行利息的一定比例给予一定时期的财政贴息。
2.进一步明确投资主体。在市场经济中,真正的投资主体应该是自负盈亏、风险与收益对称的竞争性投资者。虽然作为主要从事非盈利、非风险性投资的政府,并非是真正意义上的投资主体,而只是现代经济活动中的一个特殊投资者,但也必须承担责任和风险。现代股份制度提供了解决这个矛盾的办法,这就是终极所有权归全民,法人所有权归企业,企业在法人资产的基础上自负盈亏,政府为全民的代表以股东的身份,凭投入每个企业的资本承担有限责任。投资主体从建设项目的策划、筹资、设计、建设、管理直至生产经营,归还贷款和回收资本,实行全过程负责。
3.构建国有资本投资经营载体,实现政府资金从拨款到投资的转变。由于缺乏国有资本投资经营载体,政府资金与其说是投资,不如说是拨款,导致了存量资产无法盘活利用,增量资金无法发挥乘数效应和循环使用,财政工具与金融工具难以有效结合,政府投融资的市场化、社会化程度低,建设资金缺口巨大,社会投资无法启动,制约着经济的发展和社会事业的进步。因此,培植国有资本投资经营载体是当务之急。国有资本投资经营载体上联出资人、下联经营企业,一方面通过政府的委托,投资政府扶持项目,体现政府投资意图,使政府投资行为符合市场经济规则,是一种特殊的政企结合的“双面人”;另一方面通过市场融资放大政府资金的集聚作用,真正做到“四两拨千斤”,也就是通过对存量资产的运营、转让、重组、退出等手段,整合存量资产,实现滚动发展。
确定国有资本经营载体即投资公司后,政府对所有需要财政性资金投入的项目,均改由原来的直接拨款为通过投资公司进行投资,财政预算内外安排的建设资金(包括各部门专项)先拨入投资公司作为国有注册资本,再根据政府导向意图通过股权投资等形式参与基础设施等建设投入。国有资本投资经营载体确定后,可以解决诸多问题:一是财政资金的滚动循环使用,通过投资主体的投资——回收——再投资,可以变一次性投入为循环投入,实现政府投入从资金到资本、资本到资产、资产到资金再投入的良性流动,扩大政府资金的滚动放大效应,使财政资金得到多次利用;二是投资主体通过市场化运作,可以有效利用金融工具,把财政政策和金融政策有效结合起来,放大财政资金;三是通过社会化运作,投资主体可以吸纳社会资金、民间资金,实现“政府资金搭台,民间资金唱戏”,而这个台就是投资载体;四是政府投资的有偿性,符合WTO和市场经济规则,政府对企业特别是一般竞争性国有企业拨款容易引发补贴和反补贴争端,也有违公平原则,投资入股则不受限制。
4.拓展使用金融工具,实现政府投资和市场融资的有效结合。国有资本投资主体构建以后,能否实现良性发展,能否顺利为政府投资项目筹集建设资金,取决于机制、体制的创新和融资的手段。融资手段包括股权融资和债权融资,传统的债权融资主要包括银行直接贷款和企业债券。近年来,一些地方开始尝试个人委托贷款、信托计划等新兴金融产品。当前,一方面建设资金缺口巨大,另一方面百姓银行存款充裕,民间投资启而不动。如能通过政府投资和金融工具的结合,在政府和百姓之间架起桥梁,政府可以降低融资成本,民间资金可以转为民间投资,百姓也有望获得更高的投资回报。发行债券、信托计划、个人委托贷款三种金融产品值得尝试。
一是选择合适的建设项目发行企业债券。目前,利率处在历史低位,对长期资金而言是最佳成本期。相对于银行贷款,债券的融资成本较低,资金的使用限制也少。政府投资的基础设施建设项目可考虑通过发行债券筹集部分资金。
二是信托计划。信托计划是将自然人和法人的盈余资金集合起来,委托信托公司进行专业运作。自然人、法人或者依法成立的其他组织,均可作为合法拥有资金的委托人加入信托计划。资金信托今后将成为政府投融资体制改革的一个重要方向,巨额的居民存款有可能部分通过信托投资公司这条管道,直接投入到政府投资项目建设中去。
三是个人委托贷款。个人委托贷款是指由个人委托人提供资金,银行根据委托人确定的贷款对象、用途、金额、期限、利率等代为发放、监督使用并协助收回的贷款。这一模式具有很大的市场空间。
5.完善价格机制,促进政府投融资项目市场化运作。合理的收费是基础设施、城建和社会事业项目能否实现市场化运作的关键。对纯经营性的项目,可以根据保本微利的原则确定收费标准,总体上实行“企业报价、政府核价、公众议价”的三结合的定价方案,项目法人根据其建设运营成本测算价格上报政府主管部门审批,公众作为使用人和付费人参与价格评议,经听证会通过执行,使收费标准与公众的承受能力、投资者的获利水平、国民经济社会发展目标等有效结合起来。确定的价格并非一成不变,可随外部条件的变化做适当调整。随着人民收入水平的提高、承受能力的加强,收费除弥补建设运营成本外尚可提取一定比例用于筹集新的项目建设资金。对一些收费水平无法满足建设经营成本的准经营性项目,政府可根据相关产品或者服务的社会平均成本、市场供求状况、国民经济社会发展目标、社会承受能力以及直接成本,给予适当的补贴或实行优惠的用地等优惠政策,促进准经营性项目实现纯经营性的市场运作。
6.坚持“四分离”,改革公益性政府投资工程建设管理模式。对公益性政府投资工程如政府办公楼、文体中心、监狱等公益性工程,由于无法实现公司制运作,应作为行政事业资产进行管理,政府委托有关部门作为出资人(所有者)代表,由其统一受理需求、统一立项规则、统一拼盘资金、统一组织建设、统一调整分配、统一管理资产。应按照投资、建设、管理、使用“四分离”的指导思路,推行“代建制”与“集中专业化项目管理”、“交钥匙工程”。要培植专业化的公益性工程代建中介机构,取代“项目业主”,由其负责工程建设的组织实施、招标发出、施工监管、计量支付、合同管理、竣工验收等工作。代建中介机构在投资上对出资人负责,在使用功能上对使用方负责,可以有效控制投资预算,遏制“三超”;投资、建设、管理、使用分开的体系,有利于监督,可以有力扼制腐败行为的产生;同时,它解决了外行业主、分散管理、机构重复设置的问题,体现了专业化的现代生产发展规律要求,符合先进生产力的发展要求,而且对适应我国今后将加入的WTO《政府采购协议》要求也有重要意义。
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