西班牙和意大利的财政支出机构设置和做法不尽相同，但两国都通过预算平衡目标的设置和严格执行，通过相互分工、相互合作的财政支出管理体系及较为健全的监督体系来保证财政资金的安全性和有效性，这对我国目前正在推进的财政支出管理制度改革具有一定的借鉴意义。

两国财政支出机构设置及财政支出重点

西班牙经济财政部的业务范围较广，包括财政预算、税收征管、内外贸易、经济统计、旅游和国有资产管理等。下设5个国务秘书处：预算开支国务秘书处、财政国务秘书处、经济国务秘书处、贸易旅游和中小企业国务秘书处、经济财政秘书处。预算支出主要由预算开支国务秘书处负责。

意大利国家财政由三个部承担：国库部负责财政支出，财政部负责财政收入，预算部负责制定国家财政预算。国库部主要负责政府预算支出及与支出有关的预算分配、预算执行和拨款监督，下设四个业务单位：国家拨款总署、国库司、经济不发达地区管理开发司及行政司。其中负责政府预算支出的分配和拨款监督的是国家拨款总署。

两国财政支出的构成均体现了公共财政的特点，即“更有效地为社会提供更好的公共服务”。西班牙财政支出范围包括行政管理费、对外关系、司法和安全、卫生、健康、教育、文化、基础设施和交通、农业基础、科技研究与应用等支出。2003年政府预算中对于市民安全方面的支出达54.24亿欧元，比上年增长7.4%；政府公共直接投资达99.97亿欧元，比上年增长7.8%，公共投资的重点仍在基础设施建设上，为76.97亿欧元，同比增长8.3%，支持研发的政策性支出达19.52亿欧元，增幅也达8.3%。在2004年的预算中，政府公共投资、支持研发支出、社会保障、司法安全等支出分别比2003年增长10.5%、7.3%、6.8%和7.5%，均高于预计5.9%的GDP增长。意大利财政支出范围包括一般公共服务、防御、公共秩序和安全、经济事务、环境保护、健康娱乐文化及宗教、教育、社会保障等支出。意大利2004年的预算以促进经济增长、创造更多就业机会为目标，进一步突出了公共设施投资、社会保障与司法安全等保障重点。

注重强化地方财政的支出责任

西班牙国家预算由财政部负责，各地区或自治区有独立的财政机构，有一定独立的财政决策权力，但受到财政部的监督和管理，区财政机构下辖各地方财政委员会，地方财政委员会管理地方财政事务。

近几年来，西班牙政府一直在进行职权下放，主要体现在教育和医疗卫生的预算收支上。2003年是新的自治区财政办法执行的第二个年头，根据这个办法，中央政府取消了向自治区提供的用于其医疗卫生及其他服务的大部分预算支出，并将之转化为中央政府的财政收入。2002年，5个自治区（安达卢西亚、加纳利、加泰卢尼亚、加利西亚、瓦伦西亚）已拥有自己独立的医疗卫生方面的职能，2003年，其他10个自治区也开始享有独立的医疗卫生职能，因此，中央政府预算中相关的税收和支出都有较大幅度的下降。具体说来，中央政府医疗卫生方面的收入下降了9.5%，因为已经将35%的增值税、40%的烟草、酒精饮料及水利等特别税及100%的汽车牌照特别税和100%的电力税收入都转给自治区；支出下降幅度则高达95%，因为除休达和梅利亚这两个地处北非的西班牙政府“飞地”之外，中央政府无须再向自治区提供支持其医疗卫生方面的预算支出。近6年来，各大区在教育和医疗卫生方面的支出占其全部公共开支的比例已经从1996年的22%上升到2001年的27.5%。2003年西班牙地方管理开支占总开支的47%，而这一数字在1978与1993年分别为9%与32%。这一开支的下放在最近三年中以年均2.2个百分点的速度增长。

意大利在历史上曾是中央集权国家，后来随着地方政府体制的建立，中央和地方的关系才有了新的发展，地方自治得到一定程度的加强。意大利政府由中央政府、区政府（包括一般规定区和特别规定区）和地方政府组成。中央政府对20个大区行使管理权，地方政府下设省、市两级，共有8000多个。各级政府的职责由宪法规定，按新修改的宪法规定，国家负责国防、司法、外交、科研、治安等，除此之外的职责都属于大区，修改后的新宪法倾向于权力向地方下放。

目前，意大利正在进行深层次的财政体制改革，改革的目标就是国家要把财政收支两方面的权限适当下放地方，即在税目、税率的制定方面给予地方一定的自主权，可以在权限容许的范围内增加税收收入。同时逐步降低国家拨款，当地方当局能承担自身所有需求时，国家拨款将全部取消。但是，这种新的财政体制的建立，并不意味着国家将放弃财政管理的职能，虽然国家对微观经济领域的控制削弱，但对经济的宏观调控能力将得到加强。

两国财政支出过程中的主要控制措施

1995年西班牙预算赤字曾占国内生产总值的6.6%，近年来一直呈下降趋势，2001年实现了预算收支平衡。预算支出的下降并没有对经济的发展产生负面作用，相反，对家庭消费支出和投资的增长都起到了很好的支持作用。1997-2000年间，西班牙经济增长一直维持在4%以上，并且就业机会增长迅速。尽管近几年世界经济增长乏力对西班牙经济造成了影响，但是西班牙政府并没有改变其2002、2003年度实现财政预算零赤字的目标，同时还采取合理的经济政策以扶持经济的增长。如果2003年零赤字的目标得以实现，西班牙将连续三年实现预算平衡。

1990年意大利的预算赤字占GDP的11.1%，到了1996年，下降到7.1%。后面几年里，政府采取紧缩的财政政策，使得预算赤字进一步下降到2.7%，低于3%这个马斯特里赫条约所规定成为欧元缔造国的最高标准。2000年预算赤字占GDP的比重为1.5%，2003年为2%。由于经济增长缓慢，2004年预算赤字占GDP的比重预计将上升到2.8%。

两国财政支出过程中采取的主要控制措施包括设置预算稳定目标

每个财政年度的前四个月中，根据经济部和财政部的联合提议，在各自治区税务与财务委员会递交的报告的基础上，政府将为公共部门及其各机构设定下三个财政年度的预算平衡目标。政府决定的预算目标应同宏观经济年表一起提交给国会（宏观经济年表是各公共部门和机构建立预算时的主要参照），然后经过议会和参议院讨论，决定是否通过政府提交的这一平衡目标。如果目标得到通过，国定预算法案就必须服从这一平衡目标，反之，如果目标被否决，政府须在一个月之内提交一份新的平衡目标，程序同前。各自治区提交的报告及议会通过的平衡目标将被通知到各地议会的常务秘书处。

严格预算平衡目标的执行

通常在筹备国家预算之前，财政部将就收入和开支作出一系列年度预期，这些预期会详述各种预算政策中所包括的开支承诺。如果上述各部门或机构的财政预算出现赤字，政府须向国会提交一份用于调整赤字的财经计划，它包括在未来三个预算年度内纠正赤字状况所需的收入和开支政策的说明。如果这一财经计划被通过时发生没有被预见到的经济或行政状况，政府还需补交一份修正计划。而如果财政预算出现盈余，它可以被国家行政部门用来减少其负债，也可以被社会保障体系用于“社会保险保留基金”，以保证该体系未来的资金需要。

在预算分配中，国家允许固定开支限额的2%属于预算实行过程的“应急资金”。“应急资金”将被用于财政年度中出现的、而没有列入年初预算的支出需要，其使用需由财政部长建议，并交部长会议审议通过。在下一季度开始之前，政府须通过财政部向“国会、议会常设预算委员会”提交“应急资金”的季度使用报告。在每个财政年度末，如果“应急资金”还有结余，其余额将递延至下个财政年度。

一般来说，上述各部门或机构所发生的、影响预算稳定目标的损失由国家行政部门承担。但这些部门或机构必须向国家行政部门提交一份管理报告，就赤字作出解释，如果需要的话，还要提交一份“中期结构重组计划”，指出该部门或机构的管理层将采取何种经济的或财政的补救措施，来改变赤字状况。

虽然地方有独立的税务和财务权力，但如果地方预算没有达到预算平衡目标，相关部门或机构必须在制定或通过预算后的三个月内，提交一份中期财经计划来纠正赤字状况，这份计划应由地方政府大会审议通过，然后交给财政部。财政部是负责监督赤字改良情况的实体。

加强对财政支出的监督

1.财政部门负责对政府预算支出进行监督。西班牙的国家预算拨款监督是由经济财政部所属的国家行政预算监督总署来完成的。该总署的行政编制在经济财政部，是财政部的二级单位，但它的业务领导属内阁会议，工作上有相对的独立性和较高的权威性。其主要职责是监督所有政府机关和公共部门的经济活动；对中央政府部门的财政支出质量进行日常监督；对违反财政制度规定的行为进行定期或不定期的专项检查，以及对国家财政决算合法性进行核查等，遇有重大问题有权直接向议会报告。该机构全国约3000人，其中1500人作为财政监督官员派驻各地方、16个经济主管部门和30个国有大型企业（公司）。派驻人员多少视业务量大小而定。

意大利的国库部所属的国家拨款总署最重要的职责是按国家法律规定进行拨款，并对拨款的执行情况进行监督检查。为切实完成监督检查任务，拨款总署在中央部门、大区、省、市和有国家拨款的医院、科研单位、大专院校等非经济机构及国家控股超过50%的企业派设直属机构或派驻监督代表，其中在20个部委派驻监督代表800人。派驻机构和人员主要负责对中央拨款执行情况进行监督，监督内容有：对开支的需求进行审核，合格后再批准执行；对中央拨款的使用进行监督检查，看是否符合国家有关规定。国家拨款总署还配备有130人的专职检查队伍，根据举报或日常监督发现的信息，专门对一些比较大的案件进行检查，发现重大问题移交审计法院审理。

两国财政部门对预算支出的监督方式主要有事前计划审查和事中、事后财务监督两种：事前计划审查主要是对政府机关和其他公共部门在编制预算计划过程中的监督，由财政监督机构派驻各单位的监督官员负责执行，主要审查预算计划是否符合规定，以保证预算计划顺利通过，避免可能的失误；事中、事后财务监督主要是对地方政府、公共行政部门和国有企业预算执行过程的监管。财务监督具体采取以下三种形式：一是定期财务监督，严格按规定进行的定期检查（一般为每季一次），主要适用于公共行政机构。二是事后财务监督，主要适用于政府部门和地方行政机构三是预算执行财务监督，是对预算执行的具体监管，它要求对预算执行的前景和产生的社会影响按效益、效率和节约的原则进行评估。通过上述审查和监督，随时纠正出现的问题，保证单位能按有效和节约的原则严格执行预算计划和使用财政拨款。

2.两国审计法院的财政监督。西班牙审计法院成立于1935年，是西班牙的最高审计机关。它直接隶属于议会，独立于政府，由议会授权，对政府的财政活动和国家的经济活动进行全面的审计和严格监督，是国家最高的财政、财务收支审计和经济司法审判裁决的机构，并制约着国王的权力。审计法院的审计监督是立法、司法和行政三权中的司法监督权的重要组成部分。审计法院的基本职能：一是财务审计职能；二是经济司法职能。审计法院与国家行政预算监督总署工作关系密切。经济财政部在向审计法院报送国家财政决算、财政总账目之前，要经国家行政预算监督总署审核，提出审核意见后，由财政总监签章，否则审计法院不予受理。行政预算监督总署检查处理的案件，审计法院一般不再审查，以避免工作重复。通常，行政预算监督总署从事基础性的监督工作，审计法院从事高层次的监督工作。

在意大利的政治体制中，审计法院的性质属于司法机关，但具有明显的行政执法机关特点，它是一个中立的机构，既独立于政府，也独立于议会，是意大利国家的最高监督机关，对公共财务案件享有最终裁判权。审计法院在行使其职能中，既要协助政府，也要协助议会，因此它被政府列入辅助部门之内。审计法院直接向两院报告审计结果。审计法院的审计对象从实体上看，主要是内阁各部、财政金融机构、国有企业（公司），大区、省以及拥有8000人以上的市镇及其他同国家财政有关的单位。从审计的内容上看，包括：意大利共和国总统法令的执行情况；国家的财政收支活动情况；法定国家资产的保管情况；国家代理人所推销的各种债券；国家机构或法定机构的退休金支付情况等。意大利审计法院主要是事后审计，如发现国家财政资金被挪用和被个人贪污，就要提出索赔，负责追回资金；对情节严重个人贪污金额较大的，依法追究责任人的刑事责任。

（考察团成员：廖路明、李承、牛征、白宗青、楼小惠、朱晓莉、朱炳仁）