时间:2020-04-25 作者:王光坤 (作者单位:财政部驻北京专员办)
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摘要:
传统的财政支出检查,侧重点是合规性、安全性监督,强调纠察、制裁,以期具有震慑作用,而财政资金绩效监督是介入财政管理之中,对各种财政支出管理活动进行的具有客观性、综合性和建设性的评价与检查,在关注资金使用安全性的同时,更强调资金使用的有效性。长期以来,由于缺乏明确的责任机制和有效的监管手段,财政资金运行效率低下。因此,开展财政资金绩效监督势在必行。
2003年北京市专员办分别开展了对北京市四所高校中央教育专项资金和农业综合开发资金的绩效监督工作,取得了一定成效。但是,从目前财政管理现状看,仍存在一些难点问题,影响着绩效监督工作的客观性和可行性。
一是缺乏财政资金绩效监督机制。虽然近些年对财政资金绩效监督的制度建设有了一些探索,预算法规中也有这方面的一些内容,但大都不够明确,时至今日仍没有完整地建立绩效监督机制,使绩效监督工作缺乏法律约束与制度保障,造成财政管理上只管拨款,不问效果,部门和单位只管要钱,不讲求效益的状况,也使绩效监督工作的规范性、准确性受到影响。财政支出管理约束软化的现状,迫切需要尽快建立绩效监督评控机制。
二是财政资金绩效监督缺乏科学、规范、合理的指标参照...
传统的财政支出检查,侧重点是合规性、安全性监督,强调纠察、制裁,以期具有震慑作用,而财政资金绩效监督是介入财政管理之中,对各种财政支出管理活动进行的具有客观性、综合性和建设性的评价与检查,在关注资金使用安全性的同时,更强调资金使用的有效性。长期以来,由于缺乏明确的责任机制和有效的监管手段,财政资金运行效率低下。因此,开展财政资金绩效监督势在必行。
2003年北京市专员办分别开展了对北京市四所高校中央教育专项资金和农业综合开发资金的绩效监督工作,取得了一定成效。但是,从目前财政管理现状看,仍存在一些难点问题,影响着绩效监督工作的客观性和可行性。
一是缺乏财政资金绩效监督机制。虽然近些年对财政资金绩效监督的制度建设有了一些探索,预算法规中也有这方面的一些内容,但大都不够明确,时至今日仍没有完整地建立绩效监督机制,使绩效监督工作缺乏法律约束与制度保障,造成财政管理上只管拨款,不问效果,部门和单位只管要钱,不讲求效益的状况,也使绩效监督工作的规范性、准确性受到影响。财政支出管理约束软化的现状,迫切需要尽快建立绩效监督评控机制。
二是财政资金绩效监督缺乏科学、规范、合理的指标参照体系。作为财政资金绩效监督评价基本前提的指标体系应该是财政资金绩效监督的基础。而现阶段,我国的财政资金绩效监督评价工作还缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系,对不同层面、不同性质的支出监督评价,其量化公式、测算模式难以确定。
三是当前部门预算的粗放型管理,一定程度上影响了绩效监督工作的进行。绩效监督对部门预算提出了更新的要求,相对滞后的部门预算改革制约着绩效监督工作的进一步推进。部门预算要求预算编制必须包括部门或单位所有收入和支出以及本单位承担的工作任务、部门发展规划和年度工作计划,要求按照合理的资源占用和定员定额实行“零基预算法”编制。但是在实际编制过程中,有的预算单位并没有把收入全部打足,而把支出打的过宽,仍然采取基数加因素的方法编报;有的预算部门将历年财政资金结余、企事业单位上缴的收入都放置于编制之外;有的虚报人员、多报项目、高估标准编制,导致财政性资金在部门间变相分割、沉淀和游离于管理之外。另外,预算管理部门一些预算指标文件,仅限于金额和资金使用方向,未附具体项目,或虽有具体项目,但未附项目明细预算,导致项目执行单位用款随意性较大。这些都给绩效监督工作带来很大障碍。
四是财政支出社会效益的衡量难以量化,财政资金绩效监督定性评价受主观、人为因素影响较大。财政资金多数以追求社会效益为主,属于社会性支出与维持性支出,其产出不能用货币和经济指标进行度量,效益难以量化。针对这一情况,目前绩效监督工作只能以细致的项目调查做支撑,同时进行大量的分析工作,在此基础上,将定性分析与定量分析互为补充、彼此修正,综合评价财政资金投入取得的社会效益。但其中的定性分析部分,由于没有统一的参考依据,只能依据工作人员的经验,结合实际情况进行判断,因而具有较大的不确定性,最终影响了绩效监督评价的客观性和准确性。
五是绩效监督工作人员对项目专业知识的掌握不够,影响了监督评价的效果和科学性。绩效监督工作具有较强的技术性,要求相关工作人员既熟悉财政支出相关法规,有较强的综合分析判断能力,又具备农业、教育、卫生等相关支出绩效监督评价方面的专业知识,而后者是大多数财政管理工作人员所欠缺的,直接影响到监督评价的效果和科学性。
财政资金绩效监督管理,是一项十分复杂的系统工程,涉及预算编制—预算执行—预算结果的监督评价—为编制下一年度预算提供科学依据的全过程,也涉及财政管理理念、管理方式的转变,不仅需要有明确的思路,而且需要在法律制度建设、技术支撑条件、组织实施以及能力建设等方面进行充分的准备,并制定相应的措施。
首先,建立财政资金绩效监督管理新机制
财政资金绩效监督管理机制的建立,是财政支出改革的重要环节,也是加强财政支出管理的重要手段。
1.确立效益监督的法律地位,以使效益监督工作在法律框架下运作。要把财政资金绩效监督纳入到法律框架中,在修订有关财政预算管理法规时,增加这方面的条款,明确绩效监督的法律地位,以消除法律障碍,增强绩效监督工作的权威性。
2.尽快研究制订绩效监督工作相关的规章制度与管理办法。绩效监督是一项政策性强、技术要求高的工作,规章制度与管理办法的明确是绩效监督工作有序开展的关键。为此,应尽快研究制订相关的规章制度与具体实施办法,以实现绩效监督工作的制度化与规范化。其中的基本制度应明确绩效监督工作的目标、对象、原则、基本内容、工作程序、组织方式等要求;具体实施办法应明确各行业的具体指标体系与工作的基本方法等问题。同时应在完善财政处罚条例或促进财政处罚立法时,明确财政资金绩效监督的约束和处罚条款,对项目具体执行行为和各有关责任人实施有效制约和监督,对绩效监督中反映出的有关财政收支、财务收支、工程质量等方面的问题,要依法进行处理,以强化绩效监督结果的约束力。
3.绩效监督机制的推进应与部门预算改革有机结合。绩效监督是财政改革的一部分,应与整体财政改革相衔接并实现总体协调,尤其应与部门预算改革有机结合,在预算编制环节引入绩效的内容:一是建立体现部门发展战略和目标的预算滚动规划,增强预算编制工作的科学性和前瞻性,为编制部门年度预算和实施绩效监督创造条件。二是建立体现部门年度绩效计划的新型部门年度预算制度,在安排部门完成年度工作计划所需经费时,应提出明确的绩效目标。三是对部门预算的内容进行必要的调整,清理和整合计划、基金、工程等各个项目,重新界定基本支出和项目支出的内容,根据国家有关方针、政策和部门年度工作计划,按照优先保障和发展的领域安排项目支出预算,在部门预算报表的设计上增加项目绩效目标的内容。
其次,探索体现财政管理特色的绩效监督模式
专员办应转变观念,改进监督的方式方法,使监督工作融于财政管理之中,积极探索建立体现财政管理特色的绩效监督模式,变以往单纯的事后监督检查为参与财政管理全过程的绩效监督评价,包括对预算决策及预算执行的绩效监督评价,这既是财政管理对财政监督的必然要求,也是财政监督的发展方向。
第三,财政资金绩效监督的范围与重点
财政资金绩效评价和监督应分为三个层次实施:一是财政部门实行财政资金绩效监督制度;二是使用财政资金的部门建立绩效评价报告制度;三是社会中介机构受委托开展对财政资金使用情况的绩效评价。财政部门作为绩效监督工作的主管部门,在绩效管理工作中发挥统一组织、统一规划的主导作用;各政府部门主要负责本部门的绩效监督管理工作;基层单位按照规定和要求组织本单位的绩效自评工作,向主管部门报送绩效报告;财政部驻各地专员办有重点地对某些行业或部门财政资金的使用情况直接开展绩效监督,对财政资金使用单位绩效评价报告进行再监督及对社会中介机构参与的绩效考评情况实施核查。
专员办开展财政监督,应充分考虑机构人员少,而监管的预算单位多、财政资金量大的现状,侧重选择关系到国家支持政策的重大财政支出,及涉及财政改革与财政管理的重点、热点支出,如农业、卫生、科技、教育、基础设施建设和社会其他事业建设等公共财政重点投入部门及相关专项支出,以较好的效果促使财政资金绩效监督得到高度重视。在工作中应侧重对事前决策阶段的绩效监督,因为立项的不科学、决策的不合理,会导致财政支出最大的无效,为此,应加大预算资金安排前的绩效监督力度。比如在编制部门预算的过程中,像教育、科技、卫生、农业、水利、国税、海关、人行、证监会、保监会、银监会等部门预算资金量非常大,有的多达几百亿元,而且这些部门层次多,牵扯到省、地、县,预算的多层次要求监管也是多层次。如果将这类部门的预算编制初审交由专员办承担,专员办开展事前的绩效监督工作,就能够有效控制预算编制的真实性、合规性,减少财政资金的大量流失和浪费。可以有选择地对重大财政支出拨付前实行绩效监督,当地方和部门申请中央财政资金时,先交由专员办把关,或财政部在做出拨付资金预案后,交由专员办审核确认,确保财政资金安全有效。事中监控是绩效监督过程的必要环节,关系到财政预算执行状况和效果,起着对资金使用对象的预警、纠正和规范作用。在财政预算确定以后,绩效监督工作的重心应转移到事中监控上来,经常开展对预算执行情况的分析研究,对预算执行情况进行追踪问效,及时掌握一些项目出现的异常变动,发现和纠正执行中存在的问题,促进用款单位规范管理、正确使用财政资金。在加强事前事中绩效监督工作的同时,继续进行事后绩效监督,要根据管理的需要,适时进行事后必要的监督评价,及时发现和纠正偏差。
第四,绩效监督要更好地服务财政决策和促进财政管理
专员办开展财政资金绩效监督工作,应坚持与预算管理司的业务管理相结合,体现财政监督的管理特色。工作中要注重调查研究,并将结果及时反馈给财政预算管理部门,使绩效监督重点从侧重于挽回损失,逐步向发现重大问题、规范资金管理、反映资金使用绩效、提出改进措施和建议、服务决策和促进管理方式转变。由此,专员办通过不断发现新情况,及时反映新问题,为财政部不断调整和矫正财政宏观调控措施和财政支持领域提供决策参谋,实现与财政预算管理部门在财政管理和财政监督上的上下联动,从而提升自身的监管层次,促进绩效监督工作的持续、有效发展。
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2023年11月