1994年实行的分税制财政体制改革是我国财政预算管理体制上一次重大变革，也是财政管理由计划经济模式向社会主义市场经济模式转轨的分水岭。10年来，青海财政按照建立社会主义市场经济体制和公共财政的总体要求，深化改革，强化管理，创新机制，得到了较快发展。财政收支规模迅速扩大，公共财政职能不断增强。

推进改革，规范管理，不断完善分税制财政体制

1994年以来，青海财政走过了1994-1995年的分税制建立试运行、1996-1998年的分税制调整过渡和1999年后的分税制改革完善三个阶段。在分税制财政管理体制确定后，围绕收支管理改革，从三个方面对新体制进行了不断的调整完善。

第一，在省对下的体制上，理顺了省对州（地、市）之间的财政分配关系，缓解了特困地区的财政困难。青海省在分税制设计和实施过程中，一是坚持了对少数民族及贫困艰苦地区倾斜照顾的原则，在每一次体制调整过程中注意不触动地方的既得利益；对青南三个藏族自治州的困难补助在1993年各600万元的基础上每年递增100万元，对三州所属16个县的定额补助每年递增7%；在确定各地税收返还基数时，从省财政的既得财力中拿出2600万元，对全省特别困难的地区的20个县给予适当补助；在行政事业单位工资套改、晋档、发放艰苦地区津贴等较大幅度的增支中，省财政在中央补助之外，另外拿出一部分财力对困难地区给予适当补助，并进入补助基数，有效地发挥了调节地区间财力差异方面的作用。二是坚持了不断增强州县财力，鼓励有条件的地区加快发展的原则：将中央返还的税收增量加大对州县的返还比例；取消原上解地区的体制上解递增；打破企业隶属关系，改革共享税分成办法等，使省与州（地、市）县的财政分配关系更加简单明晰和合理规范，充分调动了各级地方政府培植财源，大力组织收入的积极性。

第二，在创新理财机制上，一是为了调动各地“自己的日子自己过”和财政自求平衡的积极性，1994年出台了“财政收入增长奖励办法”、“财政收支平衡奖励办法”、“乡财政收入升级晋档奖励办法”，建立起了省对州（地、市）的“以奖代补”的激励制约机制。2000年又进一步改革了“以奖代补”办法，出台了《财政收入增长考核奖励办法》，对完成财政收入任务且收入比上年有增长的地区，采取了分档奖励的办法；对财政收入超过亿元的县（区）或在一个五年计划中收入实现翻番的地区，给予一次性奖励。二是为解决困难地区财政的“吃饭”问题，出台了“青海省过渡时期转移支付办法”，采取了先“平抬”（即对自有财力不够发放工资的13个县，先将财力补足到可保证工资发放的水平），然后按因素计分法计算分配转移支付资金的办法，初步建立了省对下转移支付制度；2000年为彻底解决县级财政发放工资问题，制定了《省对州、县确保工资发放实行转移支付方案》；2003年又出台了规范的省对下财政转移支付办法，按各地标准收入和标准支出差计算转移支付额，解决州县运转困难问题。三是为解决县级收入增长缓慢和调动各地加强税收征管、增加收入的积极性，将省与州（地、市）共享的资源税等“地方五税”全部调整为州（地、市）固定收入，同时取消了西宁市收入上解比例递增的体制，改为定额上解。四是从2004年起，重新划分了省与州（地、市）的收支范围，打破企业隶属关系，实行五五分成，重新调整清理和归并了省对下的结算事项。

第三，在落实国家相关改革工作上，一是积极做好所得税分享改革，按照中央的统一部署，完成了各方面的衔接工作，顺利出台省以下的所得税分享办法。同时为调动各地支持所在地大型企业发展和新办企业的积极性，出台了《关于对中央或省投资兴办企业新增税收管理暂行规定》，重新划分了省与各地区新办企业的税收分成比例。二是全面进行了农村牧区税费改革试点工作。2002年青海省农村牧区税费改革试点工作全面推开，农牧民平均减负在30%以上，基本实现了“三个确保”的目标，维护了农村牧区社会的稳定。三是积极抓好新会计制度的贯彻落实工作，搞好新旧会计制度的衔接，确保了新会计制度的顺利实施。四是为适应分税制体制的管理要求，制定了预算管理条例和预算外资金管理条例，加强了预算内外资金管理。

第四，在支出管理上，紧紧围绕优化支出结构和加强支出管理，积极探索建立公共财政管理框架的路子。主要是：出台了《省级行政事业单位人员编制与经费挂钩管理办法》、《省级行政事业单位经费零基预算编制方法》、《省级行政事业单位经费包干管理办法》和《省级党政群机关车辆编制与经费挂钩管理办法》，有效控制了财政供养人员、车辆、会议等费用的过快增长。以“社会共同需要”为标准，对省级事业单位的性质按公益性、准公益性和经营性三种类型进行了重新界定，分类管理。全面推行部门预算改革，2001年部门综合预算编制工作在省级所有单位全面推开。稳步推进国库管理制度改革，2002年开始将政府采购的大宗资金纳入集中支付范畴，2003年作为国库集中支付试点省，成立了省财政国库支付中心，选择了10个省级单位进行了国库集中支付试点。进行预算外资金收入收缴管理制度改革，完成了预算外收入清理摸底工作，建立了财政信息网络系统和银行代收结算系统，并进行联网，作为非税收入试点省，在试点的基础上，2003年在省级单位全面推行了“单位开票、银行代收、财政统管、政府调控”的收缴分离、收支脱钩的预算外资金管理办法。推行政府采购，不断扩大政府采购规模，规范政府采购行为。推进行政事业单位国有资产管理改革，坚持资产与财务管理相结合的原则，形成财政部门、主管部门及各单位组成的国有资产管理体系，逐步对行政事业单位资产购置、使用、处置和考核等实施全过程监控；在资产管理中确定政府的出资人身份，对国有资产实行统一管理，合理调配。此外，还实行了工资统发，试行了会计委派改革了专项郊外监管办法等。

经济发展，财政壮大，分税制改革成效充分显现

10年来，青海财政通过抓改革，强管理，分税制财政体制的积极效应充分显现出来。

1.促进了产业结构的合理调整和国民经济的持续、健康发展。分税制体制运行后，由于消费税、增值税75%上划中央，这对合理调整产品结构与产业结构，发挥地区资源优势，优化地区生产力布局，有效遏制地方盲目投资、重复投资和资源浪费方面发挥了积极作用。地方政府在筛选产业发展序列与主导产业时，优先将有利于地方经济持续发展，并能增加地方财政收入、符合国家产业政策的行业作为发展的重点，而不再倚重于小酒厂、小烟厂、小煤矿及某些长线加工工业项目。青海省各级政府转变观念，紧紧依托当地资源优势，以钾盐、石油、电力、畜产品加工、中药材开发为经济发展的龙头，着力发展餐饮、旅游等第三产业，取得了明显的效果。全省三次产业占国民生产总值比重由1993年的20：44：36调整为2003年的13：45：42，产业结构明显改善。与此同时，国民经济保持了较快的增长势头，2003年全省实现国民生产总值390亿元，是1993年的3.55倍，年递增13.5%。

2.财政收入总量增加，支出规模扩大。1994年以来，青海省财政收入呈现快速增长势头，2003年财政总收入达到120亿元，是1993年的5.53倍，年均增长18.6%。由于分税制充分调动了各地拓展财源、大力组织收入的积极性，推动了地方各级财政收入的稳定增长，2003年，全省一般预算收入完成43.7亿元，是1993年的3.84倍，年均增长14.4%，其中地方一般预算收入完成24.05亿元，是1993年的4.74倍，年均增长16.8%，均高于GDP的增幅。财政收入的增长，使全省财政支出规模也得以扩大。到2003年底全省财政支出达到122亿元，是1993年的5.41倍，年均增长18.4%。收支总量的增加，有力地保障了全省行政事业单位职工工资发放和党政机关正常运转，确保了社会保障和其他重点支出的需要，促进了青海经济和社会事业的全面发展。

3.促进了公共财政职能的不断增强和支出结构的进一步优化。在分税制运行过程中，随着支出规模的扩大，青海财政按照建立公共财政的要求加大了对支出结构的调整力度，逐步减少了对竞争性领域的直接投资，而加大了对社会公共领域的投入，全省用于公共服务的支出逐年增加，“保工资、保稳定、保运转、保重点”的财政支出目标基本得以实现。特别是在工资发放和社会保障方面，1994年以来省委省政府始终将工资发放作为“天字号”任务来抓，为保证全省机关事业单位职工工资发放，建立了一系列监督、激励和约束机制。同时，省财政除将中央的工资转移支付补助资金全部补助州（地、市）外，还先后挤出财力6亿多元对困难地区和县都给予了尽可能的补助支持，对因国家政策性减收因素造成财力下降、欠发工资的县，省上也给予了相应的财力补助。到2003年底全省基本实现了确保机关事业单位职工工资发放的目标。在完善社会保障体系过程中，通过大力压缩对经营性和竞争性领域的投入以及对一般事业单位的财政补贴，在资金调度上优先保证社保支出，使“两个确保”等各项社会保障资金得到了落实，财政用于社会保障的支出大幅增加。2003年全省用于“两个确保”和城市居民最低生活保障的支出达到10.7亿元，占当年可支配财力的14.2%，全省享受到社会保障财政补贴的人数达到46.1万人。

总结经验，找寻差距，推动青海财政改革发展再上新台阶

从1994年到2003年，是青海历史上财政收支规模扩张最快的10年，分税制改革给青海财政带来了巨大变化，成绩令人鼓舞。同时，我们也清楚地看到，由于青海省经济总量不大，财政收入基数较小，增长潜力有限，财政经济发展与内地省区的差距还在进一步扩大，各级财政收支矛盾依然十分突出。主要表现在：一些县级财政自有财力不够发放职工工资和维持机构的正常运转，历史欠账严重。省级财政调控能力比较弱，控制财政供养人员增长难度大，人员支出增幅迅猛，直接影响了社保、医疗等改革的顺利进行。受支出惯性的影响，财政支出范围依然较大，政策性支出的刚性增长和改革发展中产生的新问题及要解决的遗留问题仍然不少，使财政承担的支出压力比较大。为此，青海财政将通过积极寻求抓收入不断壮大财力、抓支出继续调整结构、抓管理努力推进改革的途径，推动财政改革与发展迈上新台阶。

首先，不断壮大财力，逐步把“蛋糕”做大。一是切实抓好组织收入的工作。继续支持征收部门依法加强征管，堵塞漏洞，努力做到应收尽收，不收过头税。二是支持培植后续财源。牢固树立经济决定财政的观念，支持改革，促进发展。充分利用财政职能，支持企业深化改革，支持经济结构调整，支持多种经济成分共同发展。三是围绕全省改革与发展的大局，认真研究国家政策导向和财税政策改革调整动向，把一些关系发展稳定大局的项目做深、做细、做成，不断壮大青海财政实力。

其次，继续推进财政支出结构性改革，真正解决“缺位”与“越位”的问题。一是坚持“一要吃饭，二要建设”的方针，做好工资、社保等行政管理、科教文卫、生态建设等公共服务领域的支出和支农等重点建设支出，保工资、保社保、保重点。二是继续减少以至退出对一般竞争性和经营性领域的财政直接投资，改为通过财政贴息等间接的和比较规范的财政手段，支持企业和经济发展。三是清理取消不规范的财政补贴，依法行政、依法理财，通过落实和制定科学合理的财税政策，为企业创造公平竞争的条件和环境。四是结合事业单位机构改革，压缩一些经营性事业单位的财政支出，在资金安排上有保、有增、有压。

第三，继续稳步推进财政改革。进一步坚持解放思想，更新观念，通过深化改革，提高财政服务水平。一是围绕“金财工程”建设，通过利用先进的信息技术，实现财政管理的现代化和信息化，为支出管理改革提供技术支撑。二是稳步推进部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度改革等。三是围绕依法理财和科学管理的要求，不断探索人、财、物管理的有效途径，逐步实现内部管理的规范化、科学化。

背景资料

我国财政体制的变迁

我国财政体制变迁路径大致可以做如下描述：从中央集权的“统收统支”体制到行政性分权的“财政包干”体制以及目前正在建立的公共财政体制。

1980年之前，我国处于计划经济时代，中央高度集权，资源计划配置，地方将所有收入上缴中央，其提供公共产品（服务）的资金由中夹核定拨给。

行政性分权的“财政包干”是我国20世纪80年代末到90年代处的主要财政模式，其要点是“划分收支，分级包干”。此间，国家对财政与企业的利益关系也作了调整：从1979年起，对国有企业实行“放权让利”的利润留成制度，对企业的流动资金，由财政拨款改为银行贷款（即拨改贷）。1983年和1984年，中央分别实行第一步和第二步“利改税“，将国有企业向国家上缴利润改为按实现利润缴纳所得税。这段时间，中央对于整个经济的控制相当羸弱，财政收入占GDP的比重和中央财政收入占全国财政收入的比重连年下降。

1993年，国务院提出进行财税改革，重点之一即是将地方财政包干制改为划分中央与地方事权基础上的分税制，建立中央税收和地方税收体系。分税制自1994年1月1日起施行，总体框架是“三分一返一转移”，即划分收入、划分支出、分设税务机构，实行税收返还和转移支付制度。