1994年中央实施了分税制财政管理体制改革，近年来又进一步实施了所得税分享改革、出口退税机制改革，同时省以下分税制财政管理体制改革也在不断深化和完善。从四川省情况看，分税制财政管理体制运行平稳，初步规范了中央与地方的分配关系，调动了中央与地方的两个积极性，建立了财政收入稳定增长机制，促进了国民经济和各项社会事业的全面协调发展。

建立和完善省以下分税制财政体制

1.省以下分税制财政体制的确立

1994年，四川省根据中央分税制改革的原则和要求，为确保各地发展经济、增收节支的积极性，在中央确定的分税制体制的基础上，基本维持了省与市县原来的预算收入划分级次，主要是将中央对地方的分税制财政体制的有关内容贯彻落实到地方，包括收入划分、基数核定和收入返还等，立足于理顺中央与省的财政收入分配关系。省以下没有对地方收入在各级之间进行重新划分，而是继续实行新老体制＂双轨运行＂。新体制实施以后，随着财政经济的发展，一些原来经济基础好的递增上解市地，经济保持了较好的发展势头，财政收入增长较快，财政实力逐步增强；一些原来经济发展相对滞后，实行定额补助和定额上解的市地，经济发展也赶了上来，财政收入快速增长，财力水平有较大幅度提高；但有些当时经济发展状况较好的地区，由于老的传统工业逐步衰退，新的支柱产业没有完全形成，经济发展受到影响，财政收入及财力增长缓慢，财政收支矛盾非常突出。针对这种情况，经过系统地反复测算与研究，2000年四川省对省以下实行了彻底的分税制在维持省和市（州）既得利益的基础上，省与市（州）实行税收分享。

一是重新划分了省与市（州）的收入范围：将金融保险业营业税（原体制下银行营业税属省与市地分享收入，省级分享70%，省不参与三州分享）调整为省级固定收入；将原省级财政分享的耕地占用税40%、土地增值税50%、城镇土地使用税60%、国有土地有偿使用收入15%等四项收入下划市（州）；将增值税（25%部分）、营业税（不含金融保险业营业税）、个人所得税、资源税、房产税、印花税、城镇土地使用税、契税等八个税种作为省与市的共享收入，省分享35%，市地分享65%。对甘孜、阿坝、凉山等三个少数民族自治州，除将金融保险业营业税上划为省级固定收入外，省不参与八税的分享。

二是不再执行原包干体制的递增上解、定额补助、定额上解办法。从2000年起，各地税收返还收入以调整后的1999年税收返还收入为基数，按各地当年上划中央增值税和消费税的实际增长率的1：0.3系数确定税收返还增量。对基期年省与市州税收分享范围变化、体制基数变化引起的财力变化，一律通过增减＂两税＂税收返还基数进行调整处理，维持各级既得利益不变。

三是为了体现对少数民族地区的照顾，继续维持对甘孜、阿坝、凉山州的递增补助体制，年递增率5%。

2.初步建立了规范的转移支付制度，缓解了地方财政困难

与分税制改革紧密配套，中央财政及时地建立了对地方的转移支付制度。2003年，中央财政对四川省的各项转移支付补助已占到全省财力的21.6%；在丘陵地区农业大县，上级转移支付一般已占到当地可用财力的60%以上；在三个少数民族自治州等民族地区，更是达到80%-90%左右。财政转移支付制度的建立和完善，有效地缓解经济发展滞后的中西部地区财政困难状况。实施所得税分享改革以后，中央对中西部地区的转移支付力度进一步加大，地方财力水平也有较大提高，财政保障能力逐年增强。

在中央财政建立转移支付制度的基础上，四川省也相应建立了省以下的财政转移支付制度。在坚持客观、公正、透明，适当照顾民族地区和财政困难地区的原则基础上，按照因素法和公式法，计算分配对各市（州）、县（市、区）的财政转移支付。随着中央财政转移支付力度的加大，四川省也采取了有效措施，包括调整支出结构，调剂部分财力，加大了对市县的财政转移支付。县级人均财力水平已由1994年的0.56万元提高到2002年1.64万元，增加了1.08万元，对县级财政确保机关事业单位职工工资的及时足额发放和政权机构的正常运转发挥了重要作用。

为充分发挥转移支付对调节区域间财力配置和缓解基层财政困难的作用，市州级财政也建立健全了财政转移支付制度。除省级财政下达的转移支付资金外，市州级财政通过优化支出结构，压缩本级支出和专项拨款，积极筹措资金，增加一般性转移支付规模，加大对财政困难县（市、区）的支持力度。县级财政努力管好用好上级下达的财政转移支付资金，在安排和使用过程中，重点照顾困难乡镇。

3.逐步建立起“县努力、市尽责、省帮助”的财政激励约束机制

随着社会主义市场经济体制改革的不断深入，四川省分税制财政管理体制中存在的一些问题逐渐显现。一是一些市级财政没有很好承担起管理县级财政的责任，尤其是将县级财政困难的矛盾上交，给省级财政造成较大压力；二是市与县、县与县之间财力差距较大，省、市财政通过体制调节的力度有限；三是财政监督机制不健全、约束不力的状况很突出，主要表现在一些困难县自身努力程度不够，“等、靠、要”思想比较严重，而一些财力好的县增收节支的积极性又没有充分调动起来；四是财政供养人员增长过快，加剧了财政困难，制约了财政的良性运行。

针对上述情况，四川省决定在财政管理权限不变的基础上，从2003年起建立省对市、县财政的激励约束机制，即通过“县努力、市尽责、省帮助”，从机制上调动地方政府发展经济、加强征管、自我约束、自求平衡的积极性，促进市（州）级财政落实对所辖县（市、区）财政的监管和帮扶责任，为实施财政转移支付提供更加公平、公正、科学的依据，最终帮助困难县提高履行基本职能的财力保障，缓解财政困难。

综合考核，突出重点。统一选择能够反映市（州）、县经济发展状况和财政收支管理的指标。对县级的考核指标包括：来自二三产业的税收占二三产业GDP的比重、应由同级财政保障的行政事业单位职工工资和离退休费发放情况、财政供养人员控制情况、财政平衡情况等。对市级的考核指标包括：市（州）本级与县级人均财力的比值、市（州）所属县（市、区）财力差异系数变动情况、市（州）财政平衡情况、财政改革情况等。考核的重点是分级管理责任落实情况、县级自身努力情况、财政管理和改革进展情况。

动态考核，不断完善。根据全省社会经济发展变化情况和财政运行情况，适时调整、不断完善考核指标和标准。

规范透明，简便易行。精简指标，按统一标准进行考核，考核过程和结果公开透明。

分类指导，体现公平。由于民族地区经济社会情况比较特殊，为体现公平原则，对民族县和享受民族待遇县按本办法确定的考核指标和考核办法，在民族地区范围内进行考评。

计分考核，落实奖惩。根据选定的指标因素，按不同的权重计算分值（100分为满分），确定奖惩办法。一是根据市对县财政转移支付得分情况，省给予增加转移或降低支付补助系数；二是省财政在分配其他财力补助时，参考综合考评成绩计算分配；三是省对综合考评分超过100分的市（州）、县（市、区），给予通报表彰和工作奖励。另外，对县级收入达到一定台阶的，也给予一定的工作奖励。

分税制的实施建立了财政收入稳定增长的良性机制

分税制改革的重要目标就是提高中央财政收入占全国财政收入的比重，调动中央与地方两个积极性。从运行的情况看，这个目标已经基本达到。四川省以下分税制实施几年来，财政运行平稳，效果明显。新体制不仅调动了各级发展经济，努力增收的积极性，同时也建立起了“你中有我，我中有你”的利益共享、风险共担机制，地方各级政府的理财思路也因之发生了根本性的变化；通过体制调整给一些老工业城市松了绑，这些地方获得了休养生息机会；对经济较发达的地方又集中了部分财力，通过加大财政转移支付力度，缓解了部分地方的财政困难；提高了预算管理的透明度和科学性，使省与市地州财政分配关系更加明晰、简便。

分税制的建立和逐步完善，也促进了财政收入的持续稳定增长，四川省地方财政一般预算收入由1994年的99.36亿元增长到2003年的336.3亿元，年递增12.97%，高于同期GDP的增幅。2003年更是创下了8年来的新高，财政收入较上年增长18.64%，财政支出完成731.3亿元，基本保障了各项重点需要，同口径增长8.7%，全省实现当年平衡并消化历年财政赤字1.1亿元。上划中央“两税”收入由1994年的80.37亿元，增加到2003年的180.6亿元，年递增8.43%，也高于同期GDP的增幅。分税制运行10年来，总体运行情况表明财政管理体制改革取得了巨大的成功。

分税制体制运行中存在的主要问题

一是财力水平较差。虽然财政收入在逐年增长，中央的转移支付补助也在增加，但总体上财政实力仍然较弱，支出水平较低。与东部沿海地区乃至中西部其他部分地区相比，四川省基础设施条件、社会事业发展和机关工作人员的待遇等，都有很大的差距。特别是一些丘陵地区、盆周山区和民族地区的财力自给水平较低，财政收支结构不尽合理，收支矛盾比较突出，一些基层财政存在基本保障困难。

二是事业单位机构改革滞后，致使财政供养人口增长过快的问题仍未得到有效控制。通过近年来的政府机构改革，行政单位的人员编制得到了有效控制，但事业单位机构改革明显滞后，总体上财政供养人口不但没有减少，反而有一定程度的增长。按照市场经济规律和符合我国国情的公共财政基本框架的要求，加快事业单位机构改革步伐势在必行。

三是社会保障压力大。近年来，财政支出结构已发生了较大的变化，社会保障支出逐年大幅增长，占财政支出的比重逐年提高，远远高于地方财政收入和可用财力的增长幅度。尽管如此，当前财政社保支出的重点仍然只能放在城市居民，很难兼顾农村。随着形势的发展，农村社会保障制度的建立健全将农村基本养老保险、新型农村合作医疗保险、失地无业农民的社会保障等还需增加大量支出，地方财政的矛盾将进一步加剧。

四是基层政府负债严重，加剧了财政困难状况。截止到2002年底，四川省县、乡两级政府各有债务余额459.47亿元和279.73亿元。此外，还有67.19亿元的村级负债，平均每村12.2万元。县乡沉重的债务，有历史的累积，也有相当一部分是为了改善乡村学校、道路、水利、广播、卫生、通讯等公共设施和促进社会事业发展而形成的超前消费。解决问题的根本之道是发展经济，增加财政收入，但也离不开上级财政的帮助和支持。

完善分税制财政体制的几点建议

1.适当调整中央与地方增值税的分享比例

1994年实施的分税制财政管理体制改革，增值税中央与地方分享比例为75%和25%，虽然确立了中央财政统一、规范的管理格局，但也影响了中西部地区做大＂蛋糕＂的积极性，不利于这些地方迅速增加财政收入，增强财政实力，缓解财政困难。因此，建议中央适当调整增值税分享办法，实行差别分享比例，对包括四川在内的中西部地区，适当降低中央分享比例。

2.继续加大转移支付力度，完善法规制度，明确阶段性目标，透明操作方式

一是需要进一步加大中央对地方的转移支付数额。通过实施分税制，中央财政集中的“两税”收入增量较大，但用于对地方的转移支付补助数额较小，以四川为例，1994年到2000年，四川省总计贡献两税增量155.1亿元，同期中央财政给予的各项转移支付只有58.4亿元。二是建议将转移支付制度上升到立法层面，包括中央对地方转移支付的总体规划和预期目标、年度转移支付补助额及其确定方式等，要在中长期规划及年度预算中进行明确，增加转移支付的计划性和透明度。三是进一步优选因素，增强转移支付方案的科学性、公平性。

3.进一步完善乡镇财政体制

由于乡镇财政经济状况差异较大，乡镇财政体制类型也是多种多样，大多都留有包干体制的痕迹。随着农村税费改革的全面推行，农业特产税的停征，农村中小学教师工资、乡镇卫生机构上收县级管理，县、乡行政事业机构改革的逐步到位，乡镇财政职能、财政收支范围及规模都已发生了较大变化，乡镇财政收支规模越来越小，原有的县乡财政体制和财政管理方式已经不能适应新的形势。因此，必须结合形势发展，与时俱进、实事求是地界定县、乡事权范围，继续探索县乡财政管理体制创新。