财政体制是规范各级政府间财政分配关系、实施政府资源配置的根本性制度。深入总结分析我省10年来省以下财政体制运行经验和教训，研究制定进一步改革的措施，具有重要的现实意义。

省以下财政体体制现状及运行特点

近年来，结合社会经济发展要求，我省对省以下财政体制不断进行调整完善，分税制财政体制总体运行平稳，在求规范、促发展、增收入、保贡献等方面取得了明显成效。

1.省、市两级初步形成了统一规范的收入分配关系。按照中央分税制改革要求，结合山东实际，1994年在确定省对下分税制体制时坚持了以下原则：一是遵循“效率优先、兼顾公平”的要求，正确处理省与市的财政分配关系，确保各级既得利益，既保证省级必要的财力，又充分调动各地增收节支的积极性。二是保持政策的连续性。省与市税种的划分，除上划中央的收入外，基本维持原来格局，做到省、市都有主体税种，各级都有相对稳定的收入来源。三是在财力分配上既保各地既得利益，又尽可能保证各地应得增量。对中央给予基数内的税收返还，都如数返还给市地，省里不截留；对税收增量返还部分，也全部返还市县。四是坚持整体设计和逐步推进相结合。体制办法力求规范，收入划分、税收返还和转移支付办法做到全省统一。2002年，又根据中央关于所得税收入分享改革要求，打破按企业隶属关系划分所得税、营业税收入的办法，对企业所得税和个人所得税收入实行中央、省与市按比例分享，对地方营业税收入实行省与市按比例分享，简化和规范了各级财政分配关系，不仅有利于转变政府职能，为企业创造公平的竞争环境，而且将各级财政的利益紧密结合在一起，有利于各级共同做大财政“蛋糕”。

2.省对下转移支付制度渐趋完善。针对分税制体制运行中部分欠发达地区财政保障能力下降的实际问题，从1996年起，我省制定了《山东省近期转移支付办法》，对部分财政困难县给予补助。一般性转移支付规模由开始时的1亿元，扩大到2002年的11.3亿元，年均增加1.72亿元，大大超过省级财力增长，1996—2002年，省对下共安排转移支付资金37.47亿元。同时，适应我省财政经济形势的发展变化，省对下转移支付范围和方案也不断调整完善，各地获得的转移支付数额不仅取决于各地税源状况、征收努力程度，而且考虑财政供养人口、收入质量等因素，初步建立起了有效的激励与约束机制。此外，积极采取措施，督促享受转移支付的市不断增加配套规模，2000—2002年，享受转移支付的12个市，共安排配套资金5.58亿元。通过扩大转移支付规模和完善管理制度，使转移支付成为财政困难地区稳定的财力来源，有效缓解了基层财政运行中的突出矛盾，基本保证了工资的正常发放。2002年我省全面推行农村税费改革试点，县乡收入大幅减少，省对下共安排专项转移支付22.5亿元（其中省级财力安排2亿元），全部落实到县乡，有力地保障了改革的顺利推进。

3.财政收支稳定增长的机制逐步形成。统一规范的收入划分办法，明确了各地财政的利益界限，调动了各级政府当家理财、增收节支的积极性，形成了“中央与地方税源并重、大税小税一起抓”的良好局面，财政收支稳定增长的机制基本形成。一是地方财政收入由134.66亿元增加到610.22亿元，同比年均增长22.12%，高于经济增长近10个百分点。按分税制改革前的老口径统计，2002年全省财政收入达到1060亿元，是1994年的3.83倍，年均增长18.29%。也明显高于同期经济增长。二是财政收入占GDP的比重不断提高。2002年，地方财政收入占GDP的比重为5.78%，比1994年提高2.3个百分点。按所得税分享改革前的地方财政收入，加上划中央增值税、消费税、所得税计算，财政收入占GDP的比重达到10.52%，比1994年上升3个多百分点。三是财政支出规模不断扩大，保障能力显著增强。1994年财政支出为218.77亿元，2002年达到860.65亿元，年均增长18.67%。从人均支出水平看，1994年全省人均财政支出213元，2002年提高到948元，年均增加92元。社会保障及农业、教育、科技等重点支出得到较好保证。2002年，全省社会保障补助支出达到27.78亿元，是1998年的4.91倍，年均增长48.83%，大大高于总支出增长。1994年全省农业、教育、科技三项法定支出为68.02亿元，到2002年达到237.56亿元，年均增长16.92%，大大高于经常性财政收入增长。如果剔除近年来财政支出中列收列支因素大幅度增加等不可比因素，三项法定支出占财政总支出的比重提高2个多百分点。

4.促进了产业结构调整和资源优化配置。为充分发挥财政体制对经济发展和结构调整的导向作用，调动各级增收节支、培植财源的积极性，近年来，对省以下财政体制进行了调整和完善：一是调整递增上缴比例和补贴基数。1994年将东部地区上交递增比例由8%降为7.5%，1995年进一步降为5%。1995年，省财政拿出6000万元作为基数，对人均财力不足4500元的财政困难县给予补助，增强其自我保障能力。二是改进收入划分办法。从1997年起，将中央及省级企业缴纳的城镇土地使用税、印花税下放到县，进一步扩大县级收入范围，调动基层加强征管的积极性。自1997年起，省级不再分享国有土地有偿使用收入，全部留市以下。三是为充分发挥市场机制对资源配置的基础性作用，提高经济运行活力，2002年省政府决定，对出让电力行业地方国有股份的市、县，省财政仍然按照2001年核定的投资比例，对电力增值税25%部分予以结算返还，各市也比照省里的做法，积极退出其他一般性竞争领域的政府投资，盘活国有资产存量，提高政府调控能力。四是推动了全省卷烟生产企业结构的调整。通过合理确定税收划转基数，妥善处理了地区间财政利益调整问题，使将军集团所属的德州、临清、沂水卷烟厂和颐中集团所属的菏泽、烟台卷烟厂等5家小卷烟厂成功实现关停，进一步优化了资源配置。五是为加快县域经济发展，增强西部欠发达地区的自我发展能力，对省里确定的30个经济欠发达县，自2003年起5年内，每年缴入省、市财政的企业所得税、营业税收入比上年增长部分，由省、市财政全额返还。通过财税体制、政策的不断调整完善和改革的实施，我省经济结构发生了积极变化，财政收入增长过分依赖工业和国有经济的格局已被打破，第三产业和非国有经济对财政的贡献率有了明显提高。

现行财政体制存在的主要问题

与规范的分级财政体制相比，现行省对下财政体制还有不少缺陷和问题，需要进一步改革和完善。

1.政府职能和支出责任划分横向上“缺位”与“越位”并存，纵向上事权划分不清晰、财权与事权不对称。事权划分是分税制的基础和前提。无论是1994年的分税制改革，还是2002年的所得税分享改革，重点都是划分财权，而对事权和支出范围未作相应界定和调整，财权与事权不统一问题比较突出。一是从横向看，不少地方政府直接筹划和投资于竞争性项目，用于公共设施和公共服务的资金长期不足。如一些学会、协会、出版社、剧团、营利性的科研开发单位等还在很大程度上靠财政供养。从市场经济国家的经验看，九年制义务教育应财政负担，而大学教育和职业教育政府不是主要的负担对象，目前各级财政几乎是全部包揽。同时，由于高校招生规模扩张过快，高等教育经费所占比例过大，在一定程度上削弱了政府对基础教育、职业教育的支持能力。二是从纵向看，政府间事权划分比较模糊。一些项目的支出责任在各级政府间划分不够明确，调整频繁，存在一定的随意性。三是地方政府理财自主权不强。一些执法部门尤其是具有收入职能的部门垂直管理后，地方政府支持经济发展和管理经济活动的手段越来越少，基层政府财力来源渠道趋于狭窄，同时仍存在“上级出政策、下级掏口袋”的问题，地方政府难以结合本地实际，统筹安排地方财力。四是体制确定以后，上级出台减少地方收入的政策较多，加大了地方预算安排的难度。

2.地区间财力差距呈逐步扩大趋势，西部欠发达地区财政保障能力较低。从可用财力情况看，1995年，地处山东西部的菏泽、德州、聊城、滨州、临沂、枣庄、日照、莱芜8个市可用财力占全省市地级可用财力的36.92%，到2002年下降为34.92%，7年间下降了2个百分点，如果剔除省下达的转移支付补助，2002年仅为33.69%，比1995年下降3个多百分点。这表明尽管省财政加大了对西部地区的转移支付力度，西部地区财力总量有所增加，但与发达地区的差距仍进一步扩大，财政状况未得到明显改善。从收入总量看，西部8市有4000多万人口，2002年地方财政收入总和仅为120.51亿元，相当于青岛市（710多万人）的119.65%，差距明显。从人均水平看，2002年青岛、威海、东营、济南、烟台人均财政收入分别达到1413、1160、1074、1164、701元。而德州、滨州、聊城、菏泽、临沂5个欠发达市人均财政收入都在400元以下，其中最低的菏泽市仅为159元，低于全省平均水平518元，比青岛市低1254元。从财政支出看，西部地区基本上是“吃饭财政”，80%以上的行政事业性支出为人头费，基本上拿不出钱来搞建设和支持事业发展。

3.市对县体制调整尚不到位，基层财政困难比较突出。从财力构成看，1994省、市、县三级（财力口径不含青岛，其他口径含青岛，下同）财力构成为23：23：54，2002年变化为16：25：59，省级财力比重下降，说明体制上对下是倾斜照顾的。剔除省对县转移支付补助及农业税不可比增收因素，2002年县级财力比重与1994年基本持平，低于市级财力增长。从人均财力水平看，2002年市、县两级人均可用财力分别为4.53万元和1.66万元，县级保障水平较低。从财政收入比重看，1994年县级财政收入比重为56.33%，2002年下降到54.06%，而同期市级收入比重由29.35%上升到30.26%。从工资水平看，2002年市级人均月工资水平在1200元左右；而县乡人均月工资仅为900元左右，西部地区平均在600元左右，有的乡镇只有400元。基层财政困难的体制性原因主要是收入划分不够规范，部分市将中央和省下划的增长潜力较好的税种或企业留在本级，有的没有按省里的要求降低县的递增上缴比例，对县、乡支持不够。

4.省级调控能力下降，对全省发展的支持作用不强。从总体看，省级财政收入仍过多依赖于石油、石化、电力、有色金属等四个行业，与经济发展的直接相关性较差，财力来源结构不尽合理，且比重持续下降。2002年，省级收入占全省的比重为13.17%，比1994年下降1.15个百分点，省级财力比重为16%，下降了7个百分点。而省级财政供养人口持续增加。2002年，省级财政供养人口25万人，比1994年增加1倍多，中央单位下划以及地税、工商及质监等部门上划省级管理，造成省级财力中人头费比重比1994年提高10多个百分点。近年来中央下划事权多、要求配套多，也使省级机动财力进一步减少。

深化省以下财政体制改革的基本思路

根据十六届三中全会和省委工作会议的部署，今后一个时期我省财政体制改革应紧紧围绕“五个统筹”，进一步界定和规范各级政府事权财权关系，适当增强省级调控能力，完善市县财政体制，改进转移支付办法，加大对基层的支持力度，调动各级培植财源、增收节支的积极性，促进全省经济和社会事业持续快速健康协调发展。

1.合理划分政府事权关系，规范财政支出范围。首先，重新界定省以下各级政府事权和支出责任。总的原则应当是“谁办事、谁拿钱”，各负其责，各司其职。凡属省、市承担的财政支出，不得转嫁给县、乡财政。省、市级政府委托县、乡政府承办的事务，应足额安排专项拨款，不再要求县、乡财政安排配套资金。同时，积极探索共同事务的经费负担办法，根据各方面受益程度，综合考虑县、乡财政的承受能力，确定合理的负担比例。对部分重大事权，应本着财权与事权对等的原则重新进行调整。其次，明确政府与市场、企业的分工。按照“有所为、有所不为”的原则，解决财政支出中的“越位”与“缺位”问题，遏制对财政支出的过度需求。在地方财政逐步退出竞争性领域的同时，将工作重点逐步转移到提供公共产品和公共服务上来，充分保证地方政府提供基本公共服务的能力，营造良好的发展环境。在规范政府职能的基础上，统一预算内外资金，凡属政府行使职能取得的收入，应逐步纳入预算统筹安排，提高政府调控能力。可参照省鼓励各地退出电力生产领域的做法，各级对涉及政府和地区间利益分配格局调整的一般经营性领域投资退出问题，采取固定某些税收分成比例的办法，保证各级既得利益，促进国有资产变现和重组，推动政府事权的规范化。

2.适当提高省级财政调控能力，促进地区协调发展。一是择机进一步完善省、市两级的收入划分，适当提高省级收入分成比例。所得税、营业税收入分享改革后，除中央4大部门增值税及部分特殊企业外，其他税种基本上已经实现了规范的收入划分方法。下一步，可结合中央增值税转型等改革，进一步探索建立增值税省市共享的机制。在此基础上，可将现行原体制递增上解（补助），以某一年度为基期，并入各市的税收返还，进一步简化结算事项，提高财政管理整体效率。二是取消对新闻出版、广播电视等行业的特殊优惠政策。从加入WTO和企业改革方向看，这些行业通过市场经营完全能够实现自身发展，政府不应再给予优惠政策。三是对一些部门管理的基金由政府逐步纳入预算统筹安排，集中用于全省产业结构调整和重点事业发展。

3.完善市、县、乡财政体制，壮大基层财力。完善省对下财政体制，关键环节是理顺和规范市对县的财政体制，市级集中县收入过多的地方，要切实下放。针对市、县、乡三级管理级次较多的实际情况，下一步市以下财政体制改革，应按照精简、效能的原则，进一步明确各级发展定位，减少不必要的管理环节，提高体制运行的整体效率。市级财政应突出中心城市特色，逐步建成城市财政，把工作重点放在服务于中心城市发展上，收入主要来自于城市经济和城市经营，支出主要为城市提供公共产品；通过放权让利，切实把县级财政建成实力财政，壮大其财权财力；积极推行“乡财县管乡用”改革试点，有条件的地区可逐步取消乡镇财政。重点应采取以下措施：一是进一步规范市县收入划分。采用按税种或按比例分享等规范做法，打破按隶属关系划分收入的做法，为企业改组改制、兼并重组清除体制障碍，促进生产要素的合理配置，增强经济发展的内在活力。二是确保基层财政有稳定的收入来源，调动基层政府组织收入的积极性。同时注重降低县乡财政风险，在兼顾税收征管效率的前提下，将年度间波动幅度较大、地区间税基差别较大的收入，市一级财政尽量分享大头。三是市对县乡的财政补助应保持稳定，一般不得实行逐年递减的办法，财力允许的地方，可按比例递增。四是切实降低县乡的体制上解比例，超过5%的应降下来，条件允许的，尽可能取消递增上解。五是市以下财政体制的调整要因地制宜，灵活多样，不能“一刀切”。对市辖县、区财政状况差距较小的，应适当降低市级收入比重，以保证县乡财政有稳定的收入来源；市辖县、区财政状况差距较大的，市级可以适当提高财政收入比重，因此增加的收入应全部用于对所辖困难县、乡的补助，市级不能截留。

4.完善转移支付办法，构建地方财政转移支付体系。一是改进转移支付计算方法。一方面，逐步规范标准收入的计算办法，扩大可用财力的测算范围，把行政事业性收费、政府性基金等收入一并考虑在内。另一方面，逐步规范标准支出的计算办法，不断调整和充实标准支出客观因素，将地理条件、物价水平、人均财政收入等因素对标准支出的影响纳入标准支出测算体系。二是扩大转移支付规范。进一步清理省对下的一般性专款，将分散在政府各部门的专项资金逐步纳入转移支付制度调整范围，提高专项拨款的科学性、公正性和效益性。三是按“分级管理，逐级转移”的原则，建立健全省、市、县转移支付体制，财力水平较高的市，应加大对县的转移支付配套规模。四是尽快建立政府支出评价体系，科学评价政府支出效益，避免政府支出效益愈低而得到上级财政补助愈多的不合理现象，维护转移支付的公正性和合理性。五是探索建立转移支付激励机制。可拿出部分转移支付资金，将其分配与经济增长质量、收入增幅及结构、保工资程度、重点支出增长比例等挂钩，变“输血”为“造血”，调动各级培植财源、增收节支的积极性。

5.深化税制改革，完善地方税体系。适应对外开放的发展形势，保证财政收入增长的可持续性，税制体系应着重加强直接税的建设，提高直接税税收比重，形成所得税和流转税双重主体的税制体系。应当以公平为基本原则，以有利于提高经济主体自主能力、税源和税收增长的可持续为目的，以“简税制、宽税基、低税率、严征管”为目标，在征管水平提高的基础上，适当降低名义税率，逐步调整、改革和完善税制和税收征管制度。