时间:2020-04-25 作者:吴学梯 (作者单位:财政部教科文司)
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摘要:
当前,按照社会主义市场经济要求,我国正在建立公共财政框架体系,财政支出范围和职能都有较大的调整。在建立公共财政情况下,如何明确财政科技投入的定位、投向及重点,以更好地贯彻落实“科教兴国”战略,是需要研究的重要问题。
公共财政理论下科技活动及其成果属性分析
研究公共财政框架下财政科技投入问题,有必要按照公共财政中公共产品理论、外部效应理论对科技活动及其成果属性进行分析,以确定哪些科技活动应由政府部门支持,属于公共支出的范畴。
科技活动是指在科学和技术的所有领域内,与科学和技术知识的产生、发展、传播及应用密切相关的系统性活动。按国际上通行的科技活动阶段划分方法,并结合我国长期的做法,可以把科技活动划分为基础研究、应用研究、技术开发(试验发展)、成果转化与技术推广、科技服务(含科学普及)。前三项在国际上统称研发(R&D),是科技活动的核心部分。我们认为,在市场经济条件下科技活动是公共支出的一个重要领域。政府介入科技活动的领域范围和深度应是:
——基础研究、应用研究和科技服务属于社会共同需要领域,应主要由政府来组织和提供,其研究活动的资金应主要由政府公共支出保障。
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当前,按照社会主义市场经济要求,我国正在建立公共财政框架体系,财政支出范围和职能都有较大的调整。在建立公共财政情况下,如何明确财政科技投入的定位、投向及重点,以更好地贯彻落实“科教兴国”战略,是需要研究的重要问题。
公共财政理论下科技活动及其成果属性分析
研究公共财政框架下财政科技投入问题,有必要按照公共财政中公共产品理论、外部效应理论对科技活动及其成果属性进行分析,以确定哪些科技活动应由政府部门支持,属于公共支出的范畴。
科技活动是指在科学和技术的所有领域内,与科学和技术知识的产生、发展、传播及应用密切相关的系统性活动。按国际上通行的科技活动阶段划分方法,并结合我国长期的做法,可以把科技活动划分为基础研究、应用研究、技术开发(试验发展)、成果转化与技术推广、科技服务(含科学普及)。前三项在国际上统称研发(R&D),是科技活动的核心部分。我们认为,在市场经济条件下科技活动是公共支出的一个重要领域。政府介入科技活动的领域范围和深度应是:
——基础研究、应用研究和科技服务属于社会共同需要领域,应主要由政府来组织和提供,其研究活动的资金应主要由政府公共支出保障。
——技术开发活动具有双重性。对其中体现国家发展目标、为社会提供公共服务,其效益更多地表现为社会公众利益的技术开发活动,应主要由政府来组织和提供,其相应的技术开发活动资金应主要由政府公共支出提供。对于那些属于私人产品范畴的技术开发活动,应充分发挥市场机制的作用,鼓励全社会参与,其技术开发的资金应主要由企业和个人提供。政府可以根据这类技术开发及其成果的外部效益情况,加以引导,并给予一定的资金资助。
——成果转化与技术推广基本属于私人产品范畴,其活动资金应原则上由私人部门提供,政府可根据国家经济发展需要,从促进经济发展,提高国家经济竞争力,保持社会稳定等角度出发,对这类活动进行引导,并给予一定的资金资助。
各类财政科技投入经费使用方向、范围与公共支出一致性分析
按照现行预算科目,我国直接的财政科技投入是分散式的,包括财政预算安排的科技三项费用、科学事业费、科研基建费和其他事业费中用于科技的支出。按照公共财政理论对科技活动及其成果属性加以分析以后,可以较清晰地得出财政科技投入各项构成是否属于公共支出范畴。
——科技三项费用,原指新产品试制费、中间试验费和重大科研项目补助费,是为解决国有企业的技术问题而设立的专项科技经费。近年来,科技三项费用在投向上已有相当一部分用于解决国家需要的共性、关键性技术攻关项目,属于公共支出的范畴。另有一部分仍用于企业一般技术创新和高新技术产业化,如火炬计划、新产品计划和科技兴贸计划等专项经费。对这部分经费支持的项目主要应分析其外部效益如何,明确政府介入的广度和深度。
——科学事业费,是国家财政安排用于科学研究机构的经费和科技专项经费,包括自然科学事业费、科协事业费、社会科学事业费。现行的自然科学事业费涵盖了科技活动中基础研究、应用研究、技术开发、成果转化和技术推广、科技服务各环节。用于基础研究、应用研究、共性关键性技术开发的投入和部分用于科技服务的经费属于公共支出的范畴。用于一般性技术开发、成果转化和技术推广的经费从理论上讲,基本不属于公共支出范畴,要根据公共财政的要求进行相应的调整。用于提高全民科学素质的科学普及活动的科协事业费和用于社会和人文科学研究的社会科学事业费不能产生明显的经济效益,属于公共支出范畴。
——科研基建费,是国家安排的基本建设支出中用于科技工作的基本建设的资金。科研基建支出是否属于公共支出,主要应根据其投向的科研机构性质而确定。从现实情况看,科研基建资金除少量用于高新技术产业化外,主要投向基础研究机构和应用研究机构方面,对技术开发研究机构的投入极少,从总体上是符合公共支出范围的。
——其他财政科技投入经费,是指国家财政分列在不同预算科目中的属于科技投入性质的经费。目前主要有教育、卫生、海洋、气象等部门事业费中用于科研的经费,农业综合开发经费中的高新技术示范项目支出、农林水利等部门事业费中的技术推广费、良种推广费、农业科技成果推广经费、大型建设工程前期预研费、国家财政负责偿还的世界银行贷款中用于科研单位的款项等。其中教育、卫生、海洋、气象等部门事业费用于科研的经费,从方向上看主要是补助社会公益研究的支出,属于公共支出范畴;农林水利等部门事业费中的技术推广费等则要进行具体的分析,技术推广虽然从理论上应归属于私人产品范畴,其资金应由私人部门提供,但由于科技成果运用具有较强的外部效益,同时考虑国家对发展经济的要求和提高农民收入以稳定农村社会等综合因素,不能简单地排除在公共支出范围之外。
财政科技投入经费管理与公共支出管理要求一致性分析
从公共支出管理角度讲,除经费投入要面向公共服务性和非赢利性领域外,同时还强调资源的合理有效配置、讲求效率和公平。
在现行财政科技投入经费资源配置方面,各级财政部门做了不少工作,如改变投入方式,对科技经费的支持由对机构支持为主改变为以项目支持为主,使经费与科研任务紧密结合,提高了财政科技投入经费使用效率;根据科研活动的不同阶段设立系列的科技专项经费,对促进科技工作也发挥了积极作用。但由于管理体制上存在某些问题,同时各部门对科研活动的特点和规律还缺乏十分准确的把握,财政科技投入经费尚未完全实现合理有效配置,与公共支出管理要求还有一定的差距:一是财政科技投入重点尚不明晰。如按照公共财政理论,基础研究应是财政科技投入的重点,但据2000年全国R&D资源统计,基础研究投入只占5.2%,与发达国家10—15%的比例有较大距离。二是虽然各级财政对科技活动不同阶段都设立了相应的专项经费,但对科技活动不同阶段财政科技投入总量和重点缺乏研究,仍有可能出现科技活动在某一环节的弱化,难以形成科技活动的链条连接。而且现行管理体制是不同的部门管理着相同或类似的科技计划,各科技计划之间尚缺乏有机结合的协调机制,各科技计划项目存在一定程度重复现象,资金使用效益不高。三是目前对科研机构的经费还没有实行分类定额核定,没能充分考虑不同科研机构对经费的需求,难以保证科研机构经费安排的合理、有效。四是中央和地方财政科技投入经费投入领域和重点没有合理的界定,导致不同级次财政科技投入的重复,也影响着资金的使用效率。五是受原计划体制的影响,科研机构仍没有完全摆脱按部门、行政隶属设置,机构重复、交叉现象较为严重,经费投入效益不高。六是目前科技仪器设备、数据和成果共享程度低,影响财政科技投入效益的提高。
在现行财政科技投入经费管理方面,各级财政部门和科技行政部门进行了有益的探索,主要体现在科学基金和科技计划专项经费管理方面,采用了国际通行的“基金制”和“课题制”管理方式。目前全国各类科学基金均已实行“基金制”管理方式,其核心是按照“自由申请、公平竞争、专家评议、择优支持”的原则对科学基金项目及经费进行管理。1998年,财政部会同科技部首先对国家重点基础研究规划项目及经费试行课题制管理方式,其核心内容是实行专家评议与政府决策相结合的立项审批制度;科研项目立项与科研项目经费预算确定适当分离;课题实行全额预算,细化预算编制,在确定课题预算时,引入预算评审(评估)制度,实行对课题全额预算、过程控制和全成本核算的有机结合。2002年初,国务院转发了《关于国家科研计划实施课题制管理的规定》,明确要求对以财政拨款为主的各类科研计划全面实施课题制管理,从制度上解决了科研计划管理问题。当前的财政科技投入经费管理仍有需要继续完善的地方,如在科研项目经费的绩效考评方面尚没有可操作性的方法,财政科技投入经费绩效缺乏准确、客观的评价体系等。
随着科技在国家经济和社会发展中的作用不断强化,国家间的竞争更多的体现为科技实力的竞争。我国政府历来十分重视对科技的投入,尤其是在实施“科教兴国”战略后,财政科技投入总量有了较大幅度增长。但是与发达国家相比仍有较大差距,以2000年为例,我国政府R&D投入总量不及美国联邦政府R&D投入的1/20。目前我国的财政科技投入总量与我国科技发展需求相比,也有很大的距离。为保证“科教兴国”战略的顺利实施,促进我国科技发展,提高我国的综合竞争力,在公共财政框架下,应将加大财政科技投入,提高资金使用效益作为一项重要的工作。
确立财政科技投入在公共支出中的优先地位。财政科技投入是公共支出的重点领域,国家应从法律层次和操作程序上建立起财政科技投入适度超前、稳定增长机制,切实改变当前存在的财政科技经费占财政收入、财政支出比例下降的势头。
明确财政科技投入的重点领域和次序。按照建立公共财政框架要求,将财政科技投入重点放在社会共同需要的领域和事务。首先,基础研究、应用研究领域是财政科技投入的优先领域。在财政科技投入总量增加的情况下,调整结构,逐步加大对基础研究、应用研究的投入,尤其是提高基础研究经费在财政科技投入的比重,促进我国科技原始创新能力的提高。其次,高技术领域是财政科技投入的重点领域。在以经济实力、国防实力和民族凝聚力为主要内容的日趋激烈的综合竞争中,能否在高新技术及其产业领域占据一席之地已成为竞争的焦点,成为维护国家主权和经济安全的命脉所在。国家要通过加大对高技术领域投入力度和科技计划的协调、整合,集中必要的资金,选择对我国经济和社会发展具有重大和深远影响的领域进行重点攻关,争取取得突破,为进一步提高国民经济整体素质和综合国力、实现跨越式发展创造条件。第三,加强对科技服务尤其是科技基础条件平台建设的投入,营造良好的科研环境和条件。目前我国科技服务体系极不完善,政府应当从有利于全社会科研工作出发,积极介入科技服务体系的建设,明确政府的职责。要强化科技基础条件平台建设投入,促进科技信息网络化、电子化,科学数据、自然资源和科学仪器设备共用共享。加大对科学普及工作的投入,提高全民族科技素养。第四,对技术开发、成果转化与技术推广工作给予引导,并给予一定的经费资助,以促进科技转化为现实生产力,提高我国经济竞争力。
强化各科技计划间的整合与协调。要在整合现有国家各科技计划的前提下,明确其定位和投向,避免国家科技计划项目的重复、交叉。合理确定国家级科技计划和地方科技计划投入领域和重点,明确划分中央与地方财政科技投入的权限,避免或尽量减少不同级次上的重复浪费现象发生。中央财政科技投入主要投向基础研究、应用研究、高技术研究和科技服务平台等方面;地方财政科技投入应主要投向科技成果的二次开发,科技成果转化和技术推广的环境建设、科学普及等方面。
深化科研机构体制改革工作。按照公共财政要求,进一步规范财政资金供给范围。在技术开发类科研机构转制为企业后,加快社会公益类科研机构改革步伐,积极推动社会公益类研究机构中有技术开发能力、能从市场取得经济补偿和收益的研究机构向企业化转制:对承担社会公共服务、无法从市场取得经济回报,保留作为非营利性科研机构的,应调整结构、精简人员。对于在技术开发类研究机构和部分社会公益类研究机构实行向企业化转制后所保留的科研机构,应在打破部门、地区分割的情况下,根据科研活动需要进行整合、重组,以进一步提高财政科技投入的使用效益。
对科学基金、科研计划全面实施基金制、课题制管理方式。全面提高科研项目立项质量和研究水平,提高财政科技投入经费使用效益。
建立财政科技投入经费使用绩效考评体系。改变过去存在的重投入、轻管理,重项目立项、轻项目效果的现象,根据公共支出管理要求,逐步建立起财政科技投入经费使用绩效考评体系。一是制定规范的科技经费绩效考评办法;二是制定体现科研业务特点的科技经费绩效考评指标体系;三是制定财政科技投入经费绩效考评工作规程;四是运用多种方式对财政科技投入经费使用绩效实施考评,以促进经费管理水平和使用效益的提高;五是最终建立起一套完备的绩效考评制度,并实行绩效预算。
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