时间:2020-04-25 作者:贺启家 赵爱群 戴龙楚 谢子仪 (作者单位:湖南省娄底市财政局)
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摘要:
近年来,地方财政尤其是县乡财政面临着“吃饭”难保、建设没钱的严峻挑战。如何控制财政供养人员,缓解人员经费支出压力,是地方各级财政面临的一个紧迫问题和工作难点。2001年以来,湖南省娄底市采取“用预算管编制,用经费管人头”的办法,从严从紧控制人员编制,净化财政支出项目,在控制财政供养人员方面进行了积极的探索,取得了初步成效。
“逼”出来的改革
娄底市由于经济基础薄弱,市财政一直处于十分艰难的境地。据测算,2001年全市可用财力约9.09亿元,财政供养人员达120192人,人均可用财力还不到7600元。这样一个“僧多粥少”的“吃饭”财政,不但根本无力满足日益增长的科技、教育、文化等社会公共需要,财政调控经济和支持社会事业发展的能力受到极大限制,甚至一度出现了严重拖欠干部教师工资的现象,最多的时候全市拖欠工资上亿元,最困难的乡镇甚至拖欠工资达一年以上,严重影响了基层政权建设和社会稳定。面对重重困难和财政支出压力,地方政府不得不收缩财政支出范围,把绝大部分财力用于保“吃饭”和机关运转,甚至不惜借钱、贷款保重点支出和工资发放,导致债台高筑,加剧了财政风险。至2001年底,全市除欠省财政厅往来资金2.18亿元外,...
近年来,地方财政尤其是县乡财政面临着“吃饭”难保、建设没钱的严峻挑战。如何控制财政供养人员,缓解人员经费支出压力,是地方各级财政面临的一个紧迫问题和工作难点。2001年以来,湖南省娄底市采取“用预算管编制,用经费管人头”的办法,从严从紧控制人员编制,净化财政支出项目,在控制财政供养人员方面进行了积极的探索,取得了初步成效。
“逼”出来的改革
娄底市由于经济基础薄弱,市财政一直处于十分艰难的境地。据测算,2001年全市可用财力约9.09亿元,财政供养人员达120192人,人均可用财力还不到7600元。这样一个“僧多粥少”的“吃饭”财政,不但根本无力满足日益增长的科技、教育、文化等社会公共需要,财政调控经济和支持社会事业发展的能力受到极大限制,甚至一度出现了严重拖欠干部教师工资的现象,最多的时候全市拖欠工资上亿元,最困难的乡镇甚至拖欠工资达一年以上,严重影响了基层政权建设和社会稳定。面对重重困难和财政支出压力,地方政府不得不收缩财政支出范围,把绝大部分财力用于保“吃饭”和机关运转,甚至不惜借钱、贷款保重点支出和工资发放,导致债台高筑,加剧了财政风险。至2001年底,全市除欠省财政厅往来资金2.18亿元外,另有农村合作基金会借款、归还供销社股金借款、撤销城市信用社和信托投资公司专项再贷款等专项借款3.48亿元。此外,各县市区还有银行信用社等借款0.8亿元,应付未付的支出2.2亿元。借款很快到了还本付息高峰期,专项支出又非付不可,使本来就十分困难的财政雪上加霜。
财政在面临巨大的支出压力的同时,供养人员却急剧膨胀,人头经费居高不下且急剧增长。随着改革的深化,各种富余人员的不断涌现,许多人通过各种渠道纷纷挤进党政机关、事业单位,造成机构进一步臃肿,财政负担逐年加重。每年财政收入的增长,都被过快的人头增长“吃掉”了,甚至还远远满足不了急剧膨胀的人员增长需要。1995~2001年,全市财政供养人口由84268人增至120192人,平均每年增加5987人;人员经费支出由3.4亿元增至11.76亿元,年均增长22.98%。而同期全市财政一般预算收入由4.7亿元增至8.04亿元,年均增长仅9.36%。
面对财政供养人员的急剧增长,财政却难以有效发挥监管作用。在实行财政统发工资前,财政供应经费单位的增人由编制、人事等部门审批,而承担着组织和提供人员经费重要职责的财政部门却只能根据其审批件“照单”发工资,处于被动“买单”的位置,根本无法对各种名目的增人实施有效监控,财政监管职能严重弱化。实行财政统发工资后,部分用人单位和审批部门认为人员工资反正是由财政统发,便放松了进人的关口,而财政部门又无进人审批把关权,只有根据相关部门的审批意见发放工资的义务,出现了“单位开口子、财政出票子”的怪现象。致使机构不断膨胀,冗员不断增加,财政不堪重负。
“创”出来的思路
面对财政供养人员急剧膨胀给财政运行带来的严峻挑战,娄底市把工作重点放到创新财政供养人员管理办法上来,从严从紧控制财政供养人员,全面规范财政支出管理,坚决防止和杜绝单位随意进人。
1.坚持“一个原则”,用预算管编制,用经费管人头。即坚持“有钱才进人,无钱不进人”的原则,实行财政监督关口前移,严格预算约束,强化增人经费管理。一是严格人员经费预算管理。因工作需要,新成立由财政供给经费的单位,应先征求财政部门的意见。财政部门根据当年财政收入增长预期和支出承受能力审批后,再由市编制委员会审批。市编制委员会审批后,财政部门再根据批复的编制数和财政经费负担比例,编制人员经费预算。凡未经财政部门审批、未纳入财政预算的,财政不安排人员工资和公用经费。二是严格增人经费预算管理。每年年初预算时,市财政根据工作需要和财力可能,安排一定的增人经费,经市人民代表大会批准后执行,全年新增财政供养人员原则上控制在此经费承受范围之内。超过预算的,必须先报市人大常委会批准追加预算后,财政部门才办理工资发放手续。
2.建立“两套账册”,加强跟踪监控。一是建立财政统发工资单位机构人员台账、工资档案和数据库。2002年初,市财政组织5个调查组,对市本级预算拨款单位1998~2001年财政供养人员、编制和经费情况进行了全面摸底排查,建立了一套财政统发工资单位机构人员台账、工资档案和数据库,由市统发工资中心管理,及时掌握统发单位、人员及财政供应经费的变化情况。二是建立一套“财政供养人员登记册”,发放给单位管理。单位因工作人员调入、调出、停薪留职、离退休、辞职辞退、开除等发生人员变动的,必须持“登记册”及有关文件到市统发工资中心办理相关手续。每年12月10~25日,各单位持“登记册”到市财政局办理年检手续。
3.构筑“三道防线”,卡住新增人员关口。对新增财政供养人员,实行财政、编制、人事三部门联合审批制,坚持“有钱有编有计划才允许进人,无钱无编无计划不准进人”,做到经费供应计划、编制使用计划、增人计划“三计划联防”。所有财政预算内未满编的单位进人,必须取得编制部门的“编制使用计划”、人事部门的“增人计划”和“工资审批表”、财政部门的“经费供应计划”,才能发放工资;财政预算内超编单位,原则上只减不增;个别单位因职能调整确需增编进人的,必须先取得市编制委员会批准增加编制的文件,再通过“三道防线”办理工资发放手续。凡未按规定办理有关手续、通过非正当途径挤进党政机关和全额拨款事业单位的人员,财政一律不安排工资和公用经费。通过“三计划联防”,实现经费与编制、人事计划的有机结合,卡住新增财政供养人员的关口。
4.严格“四道程序”,规范工资统发管理。一是在编制限额内按政策规定和程序增加的人员,由纳入统发单位填写《新增财政供养人员经费供应计划审批表》,于每月20日前报市财政局办理工资统发审批手续;二是单位因工作人员离退休、退职、调出、辞职、开除或其他原因减员的,应及时填写《销户登记表》,于当月25日前报市财政局注销工资账户;三是工作人员停薪留职或重返岗位,单位应于当月25日前填报《工资账户冻结与解冻申请表》,市财政局进行审核后,再办理工资停发或解冻手续;四是工资正常变动,单位凭人事部门的工资批复填写《工资变动登记表》,于每月25日前报市财政局办理工资变动手续。凡单位上报人员及标准不实、人员变动情况不及时上报、对停薪留职人员不及时办理工资停发手续,或有其它弄虚作假、虚报冒领行为的,由财政部门扣减该单位当年预算指标,并依法追究单位领导和有关人员的责任。
“改”出来的成效
由于加大了对新增财政供养经费单位和人员编制管理的约束力,真正从源头上把住了财政供养人员的关口,有效遏制了“单位开口子、财政出票子”的现象,得到了各级领导和有关部门的高度评价。
1.增强了财政监控职能,实现了由“事后被动买单”到“事前主动把关”的转变。财政部门通过年初科学编制增人经费预算,年中严格预算约束,年末科学结算,牢牢把住了全年新增财政供养人员的总关口,赢得了控制人头经费的主动权;单位进人时,财政部门在编制、人事等有关部门审核把关的基础上,根据全年预算的增人经费和相关规定,再审核决定是否纳入财政供应范围,变过去的事后“照单全收”为事前“量财办理、依规审批、违规拒收”,牢牢掌握了控制新增人员的主动权;日常监督管理上,通过单位申报、财政建档、年底复核,财政部门牢牢把握了对财政供应经费单位和人员的监控权,财政监控职能得到了全面增强。
2.规范了财政供养人员管理,净化了财政支出内容。通过改革,财政部门不仅可以随时掌握单位人员和经费的变动情况,而且增强了财政供应经费单位及人员工资发放的透明度和规范化程度,有效地防止了超编、“吃空饷”等现象的发生,真正做到了增人增资、减人减资、准确核定,规范了财政支出行为,净化了支出内容。
3.严肃了财政供养人员管理纪律,调动了各部门控编减员的积极性。首先是强化了编制、人事等相关部门的职责,调动其严格控编控员的积极性。通过实行编制使用计划、增人计划、经费供应计划“三计划联防”,使财政、编制、人事部门既分工负责、齐抓共管、又相互监督、相互牵制,增强了各部门的监管职责,防止了部门之间推诿、扯皮现象的发生。其次是强化了财政供应经费单位的职责,调动其控编减员的积极性。改革后,凡是单位违规进人的,财政不仅不安排人员工资和公用经费,还相应扣减单位当年预算指标,并依规追究单位领导和有关人员的责任,进一步严肃了单位人员管理的纪律。在人员编制和经费既定的情况下,单位若想引进必需之才,就只有通过把紧人员进出关,尽力分流和精减富余人员,才能空出编制来进人,从而有效地调动了单位控编减员的积极性。再次是调动了各部门增收节支的积极性,通过严格控编减员,使各级各部门切身体会到财政运行的困难,增强了对财政工作的理解,调动了抓收促收、压减支出的积极性,提高了财政资金的使用效益。
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