摘要:
税务行政自由裁量权是指税务机关或税务人员所拥有的对是否行政作为或如何行政作为的自由选择的权力。根据现行的有关税收法律规定,赋予税务机关自由裁量权的形式包括:
——税收法律处理幅度内的自由裁量。税务行政主体对相对人进行涉税处理时,可以在法定幅度内酌情选择。例如在《税收征管法》所规定的法律责任条款中,几乎对所有的处罚都规定了法律处罚幅度,要么是绝对数额,要么是相对比例,将处罚的自由裁量权赋予税务机关。
——涉税案件性质判断的自由裁量。在一些税收法律事实发生之后,对于其性质的认定可能存在所适用税种的选择,也可能存在对于违法行为情节轻微、严重、特别严重等不同性质的判断。
——税务行政作为方式的自由裁量。在税务行政过程中,由于具体情况的不同,可能对于某些税收法律事实,存在着行政作为的不同方式。例如在执行税收行政处罚时,就存在罚款、没收、停止出口退税等不同方法,而税务行政作为方式的选择会直接影响纳税人的生产经营活动和切身经济利益。
——税务行政作为时间的自由裁量。出于多种考虑,许多情况下税收法律一般只规定税收法律事实发生之后税务行政作为的期限,因此对于税务机关而言,行政作为...
税务行政自由裁量权是指税务机关或税务人员所拥有的对是否行政作为或如何行政作为的自由选择的权力。根据现行的有关税收法律规定,赋予税务机关自由裁量权的形式包括:
——税收法律处理幅度内的自由裁量。税务行政主体对相对人进行涉税处理时,可以在法定幅度内酌情选择。例如在《税收征管法》所规定的法律责任条款中,几乎对所有的处罚都规定了法律处罚幅度,要么是绝对数额,要么是相对比例,将处罚的自由裁量权赋予税务机关。
——涉税案件性质判断的自由裁量。在一些税收法律事实发生之后,对于其性质的认定可能存在所适用税种的选择,也可能存在对于违法行为情节轻微、严重、特别严重等不同性质的判断。
——税务行政作为方式的自由裁量。在税务行政过程中,由于具体情况的不同,可能对于某些税收法律事实,存在着行政作为的不同方式。例如在执行税收行政处罚时,就存在罚款、没收、停止出口退税等不同方法,而税务行政作为方式的选择会直接影响纳税人的生产经营活动和切身经济利益。
——税务行政作为时间的自由裁量。出于多种考虑,许多情况下税收法律一般只规定税收法律事实发生之后税务行政作为的期限,因此对于税务机关而言,行政作为时间也存在着自由选择的余地。
税收法律设定税务行政自由裁量的初衷在于帮助税务机关更加公平、有效地对涉税经济行为进行管理,但相对于规范、确定的其他法律权力而言,它毕竟是某种税收执法权限的延伸。当前,在我国税收征管实践中,存在着税务行政自由裁量权被滥用的现象,并且已成为妨碍依法治税进程的重要因素,不仅损害了广大纳税人的合法权益,也影响了税务机关自身的信誉。据分析,税务行政主体素质良莠不齐以及长期以来形成的“权大于法”、“言大于法”、“官大于法”的传统观念,
是税务行政自由裁量权被滥用的主要原因。实际生活中,人们往往仍习惯于在法律之外去寻求解决问题的方法。在这种情况下,税收行政权力的运用,有可能游离于法律和社会监督之外,造成自由裁量权的滥用。应该认识到,裁量权的自由应是相对于法律原则、幅度和范围的相对自由,而非绝对自由,它的履行应代表国家利益和社会公众利益。为防止被滥用,应对其进行有效的制约和监督,建立起多层次的制约机制,具体包括:
以合理分权为基础的权力制约机制。核心是合理分权,在不同权力机关之间形成监督、被监督或相互监督的关系,权力制约应包涵立法制约、行政制约、司法制约三个部分。
由于自由裁量权是由税收立法机关通过一定的法律程序授予的,因此在立法阶段,立法机构应明确授予权限的目标,更为重要的是,对于所授予的自由裁量权实施范围应反复考虑,充分论证,以防止选择范围过宽而导致自由裁量权在税收执法中被滥用。从新《征管法》的具体变化看,立法机构已经对那些涉及纳税人切身利益的行政行为缩小了自由裁量权实施的范围,例如对处罚比例规定了下限。这样的变化也可以看出,税务行政自由裁量权也应随着社会经济形势的变化及时作出调整,在经过一段实际操作之后,税务立法机构应对其内容及执行情况进行检查,调整甚至取消,也可以通过举办听证会等方式邀请纳税人对税务行政自由裁量权的执行进行评判,并提出修订意见。总之,应确保其设立的合理性、公平性。
在税务行政自由裁量权执行过程中,应该注意科学设置各级税务机关的内部机构,实施合理分权,形成上下级之间的相互监督与平级之间相互监督的两种监督体系。在对待自由裁量权的运用上,应注意以下几个原则:一是应由具有明确法定职权的机构或人员作出行政行为;二是权力的行使应相对独立,权责界限明确,避免相互争夺或推诿;三是设立严格的权力运作程序,每一项行政行为的作出应遵循拟订、审核、复核、审批、执行等若干步骤;四是建立完善的责任制度,实现岗、权、责相统一。
配合司法审查,加强内部自查,建立严格的税务行政自由裁量权责任追究制度。审查重点放在对适用税收法律准确性的审查、对纳税人税收法律事实认定的审查、对税务机关作出自由裁量决定内容的审查等三个方面。另外也要考虑涉及程序性问题的审查。审查的同时,还应尽快建立规范的税收行政责任追究制度,依法对滥用自由裁量权的机构和人员追究其经济责任、行政责任和法律责任。
以提高税务人员素质为基础的职业道德制约机制。随着我国加入WTO,不断推进税收法治和信息化建设,税收执法环境必将发生巨大的变化,对税务人员的执法能力和水平也提出了更高的要求,特别是在新《征管法》中对于税务机关、税务人员的行政行为,增加了将近30余条的明确规定,这就对税务人员的职业道德要求大大提高。因此必须加强对税务人员法律知识、现代化科技知识、市场经济知识等为主体的综合素质教育,从根本上提高他们对税收法律条款的理解能力、税务行政运用能力、税收法律事实判断能力、涉税事件处理能力,从而降低因业务能力有限而产生的行政自由裁量权的错误使用。更为重要的是通过学习、培训,增强税务人员道德修养,帮助他们树立正确的权力观,培养他们勤政廉政、切实为公共利益服务的意识和品质,使他们能够自觉地以内心的道德力量抵制外在的不良诱惑,自觉严格要求自己,行使好手中的权力,减少因道德风险而产生的税务行政自由裁量权的错误运用。
以赋予纳税人权利为基础的权利制约机制。权力制约机制是税务机关内部间的相互制约,道德制约机制强调培养税务人员自我制约能力,而权利制约机制是税务公民(纳税人)对政府的外部制约,是一种体现民主性质,与公民(纳税人)民主地位相称的制约形式,它是通过国家法律赋予纳税人相应的权利,借助纳税人的自身权利监督制约政府权力,实质上是促使纳税人成为监督政府行为的社会力量。新《征管法》中对于纳税人应享受的权利作出了大量的修订和完善,这些条款为抗衡税务行政自由裁量权的滥用提供了良好的权利制约框架。一方面纳税人权利的规定对于行政权力的滥用起到了警示和阻碍的作用,它提醒税务人员在运用自由裁量权的时候不能逾越权力的法定界限和设置初衷,另一方面当自由裁量权被滥用时,这些权利的规定可以保护纳税人的合法权益,迫使税务机关修正自己的行政作为甚至作出相应的赔偿或救济。