时间:2020-04-25 作者:姜玉中 (作者单位:湖北省安陆市财政局)
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摘要:
2002年,湖北省安陆市选择了法院、教育局、计生局进行部门预算编制试点,2003年开始对政法机关全面推行部门预算。在清产核资、摸清收支底数的基础上,按照“内外统一,综合平衡”的原则,稳步推进,努力做到科学规范,公正透明,初步建立起了部门预算管理的新机制。但在推进过程中,也遇到了一些难点问题,必须通过进一步深化改革加以解决。
政法机关预算管理改革的实践
确定编制口径。按照“一个部门一本预算”的编制原则,明确规定预算编制必须包括一切预算内外财力收支。一是确定收入预算编制口径。以1999—2002年三年正常规费和罚没收入平均数为基数,综合考虑政策性减收因素,确定规费和罚没收入计划,并采取超收增支、短收减支的办法,短收部分按占收入计划的相同比例扣减公用经费和专项经费支出指标,超收部分作为绩效考核依据之一,根据党委政府和群众满意、基本满意、不满意分别实行三七开、对半分成和全额上交三个档次。二是明确支出预算编制口径。人员经费的编制,参照市编委批准的机构改革后人员编制数,依据超编按编制,缺编按实有的...
2002年,湖北省安陆市选择了法院、教育局、计生局进行部门预算编制试点,2003年开始对政法机关全面推行部门预算。在清产核资、摸清收支底数的基础上,按照“内外统一,综合平衡”的原则,稳步推进,努力做到科学规范,公正透明,初步建立起了部门预算管理的新机制。但在推进过程中,也遇到了一些难点问题,必须通过进一步深化改革加以解决。
政法机关预算管理改革的实践
确定编制口径。按照“一个部门一本预算”的编制原则,明确规定预算编制必须包括一切预算内外财力收支。一是确定收入预算编制口径。以1999—2002年三年正常规费和罚没收入平均数为基数,综合考虑政策性减收因素,确定规费和罚没收入计划,并采取超收增支、短收减支的办法,短收部分按占收入计划的相同比例扣减公用经费和专项经费支出指标,超收部分作为绩效考核依据之一,根据党委政府和群众满意、基本满意、不满意分别实行三七开、对半分成和全额上交三个档次。二是明确支出预算编制口径。人员经费的编制,参照市编委批准的机构改革后人员编制数,依据超编按编制,缺编按实有的原则核实到人,以2002年10月人事局核定的工资水平为基础进行测算。具体分为四种情况:退休人员工资按档案工资安排;在编在岗人员工资按四项基本工资安排;非在编人员(分流人员)工资按70%安排四项基本工资;提前退养人员工资按四项基本工资计算安排。人员经费中其他部分包括职工福利费、医疗保险费、工会经费、住房公积金、降温费、烤火费和取暖费等按现行政策规定安排。日常公用支出,包括办公费、业务费、车燃费按前三年平均水平安排。对政法机关的办案经费实行绩效预算,建立办案预拨金制度,即对办案费用实行单立户头,单独列支,各项开支严格执行财务制度和有关规定,不准擅自扩大开支范围和提高开支标准,并随时接受财政部门的监督检查。办案预拨金依据办案情况及财力状况专项报告审批后及时拨付,年末依据办事多少、群众满意程度办理结算。
规定编制程序。为了保证预算编制质量,便于操作,严格按照“两上两下”程序编报部门预算。第一阶段:部门编报预算建议数。从基层预算单位编起,层层汇总,由一级预算单位审核汇编成部门预算建议数,上报财政部门。第二阶段:财政部门对各部门上报的预算建议数进行审核后,汇总成预算测算方案报同级政府批准后向各部门下达预算控制限额。第三阶段:部门根据财政下达的预算控制限额,编制部门预算草案上报财政部门。第四阶段:财政部门在对各部门上报的预算草案审核后,汇总成按功能编制的本级财政预算草案和部门预算,报经同级政府审批后,提交人代会审议,在人代会批准预算草案后,财政部门统一向部门批复预算,并负责具体执行。
细化支出项目。一是人员经费细化到人。按照统一的预算编制口径和核准的单位人数、工资标准,逐人计算年工资、医疗费、福利费(包括住房公积金、降温费、烤火费),然后汇总形成单位的人员经费。二是公用经费细化到项。按照会计科目分类,对明细科目的支出进一步分解。三是专项经费细化到款。对所有专项经费细化到具体项目,又对每个项目细化到具体的支出品名、支出时间和支出进度。
严格预算执行。一是建立经费供给机制。人员经费按预算指标及时足额审核拨付,公用经费和专项经费实行“三挂钩两同步”。“三挂钩”,即资金拨付与单位收入计划完成的进度挂钩,按比例拨付;与单位绩效挂钩;与单位财务管理挂钩。“两同步”,即资金拨付与预算计划同步,非特殊情况一律不得提前拨付;与收入进度同步。首先,由预算股、预算外局、采购中心于每月8日前分别提供预算内拨款总限额、各部门预算外收入完成进度和政府采购计划,报送对应业务股室,然后由业务股室结合部门预算计划,提出当月各单位预算内、外拨款方案。其次,根据局领导审批的意见,再由业务科室出具预算内、外和政府采购拨款通知书,交由各单位到预算股、预算外局、采购中心分别办理拨款手续和采购手续,并规定所有资金只能从预算股和综合股两个单位拨付,其中正常经费拨到部门单一账户,采购经费拨到采购中心采购账户。最后,各部门根据财政部门统一规定的时间,向业务科室报送月报、年报和财务收支情况分析说明,发现问题及时对账调账。对部门财务收支计划的追加和追减调整,先由业务科室负责调查并写出书面意见,然后按程序审批后方可执行。二是严格审核预算标准。行财科对试点单位上报的部门预算严格对照有关政策和市政府统一执行标准,认真审核把关,重点审查有无虚报冒领,有无超标准支出和超范围支出,有无不合理支出等现象;大宗专项支出对照项目和资金来源逐项论证审核。部门预算呈报给本级政府和人大审批后,正式批复到试点单位严格实施。同时,要求单位按照财政部门批复的部门预算,由单位负责人亲自向本单位全体干部职工作预算报告,单位要在财务收支这个关键环节上公开政务,实行“阳光作业”。
推行配套改革。一是在收入上,对收费实行财政直接征收,确保综合财政预算收入到位。在市区成立6个预算外资金征收站,收缴了所有行政事业单位的所有收费票据,直接征收行政事业性收费。在征收过程中,日常收费由各单位开具《缴费通知书》,由缴费人到征收站直接缴纳;公安、交警集中行动,突击执法时,财政派人跟随,直接征收罚没收入,并严格审核收费项目和标准,不准多收,也不准少收,既维护收罚单位的形象,又增加预算外收入,同时杜绝预算外资金的体外循环,规范收入行为。二是在支出上,加强项目资金管理,堵塞漏洞,确保重点支出需要。严格按照工资支出、社保支出、运转支出、其它法定支出的顺序拨付资金。对各单位纳入财政专户的预算外资金的拨付,首先在专户中留足工资部分,每月10号左右随同预算内工资拨款一起划转到各单位,用于工资发放。各单位每月必须上报有干部职工签字的《工资花名册》,再准予从财政专户中拨付资金用于其它支出。对于购置支出,采取招投标的方式,实行政府采购,资金直接划拨到供应商。三是在管理上,将财政监督贯穿于事前、事中、事后。首先,适应公共财政改革的要求,调整财政内部职责分工,成立预算编制、执行、监督三个小组,建立了三者相互分离、相互制约的运行机制,杜绝人情款、关系款。其次,加强各单位的财务管理,对各类大型活动的开支,财政直接介入,对各单位日常零星开支,实行定额包干,项目报财政审核后,才准予入账。
预算管理改革中需要解决的问题
历史包袱卸掉难。行政事业单位人员超编过多,加上建设规模过大,债务严重,推行部门预算,按现有财力算账,根本无力消化这些历史包袱,如果简单予以承认也就承认了历史形成的不合理支出,增大了财政缺口,而缺口部分财政又无法短期消化,收支矛盾将更加集中到财政,使过去分散化解矛盾变成财政集中承担矛盾,财政将背上沉重的包袱,形成财政风险;如果不承认这些历史包袱,将激化部门之间的矛盾,影响部门预算的顺利实施,影响大局稳定,财政进退两难。2002年末安陆市公检法机关超编183人,债务达1200万元,部门预算很难解决这些问题。
预算编制操作难。一是预算编制时间短,编制范围宽。一方面财政管了许多不该管的事,对该支持的项目因为财力所限感到力不从心;另一方面由于项目论证不充分,预算安排先天不足,影响了预算的严肃性。二是各预算单位会计人员素质参差不齐,有的对部门预算业务不能很好的理解,提出的预算计划不符合实际,财政无从审核批复。三是财政内部分工不合理。由于预算编制、执行、监督等内部分工不明确,各业务主管单位都有编制预算的职能,造成预算编制上政出多门,客观上影响了预算编制的质量和效率。
保持预算完整性难。目前,在预算编制中预算外资金和罚没收入仍与预算内相区分,在征收权、支配权、使用权和管理权等方面仍存在很大区别,“预算外”实质上仍游离于政府预算之外,内外资金“两张皮”的问题仍然存在,预算内外资金统筹安排使用的程度较低。特别是政法机关预算外收入和罚没收入占其收入来源的40%以上,实际操作中财政对这部分收入还不能完全统筹安排,造成预算编制的不完整。
支出标准制定难。部门预算一个重要的基础是科学、合理的定额体系,它能保证部门预算的公正、透明。目前科学的支出标准和预算定额体系尚未建立,预算改革并没有形成涵盖全部经常性支出的定额体系。在确定支出标准的过程中,主观人为因素较多,人员经费和公用经费分类定额标准是在近几年支出基础上,适度压缩制定出的,没有一定的科学根据。这种缺乏科学合理的定额体系和相关数据资料,使部门预算难以完全摆脱传统的“基数+增长”的预算编制方法,贫富差距仍难打破。
财力保障难。现阶段地方财政非常困难,收入难以满足支出的需要,收支缺口较大。2002年安陆市对人民法院警务用车费用按每台车每年10000元包干使用,而法院19台车2002年实际支出为30万元,预算远远不够支出的需要。法院为了确保支出把预算外收入首先用于弥补公务费的不足,人员工资、办案费用等一揽子必保支出交由财政负担。2002年法院公务费和业务费支出达154.5万元,为确保人员工资、办案费用等必保支出财政不得不追加专款予以解决,财政压力并没有得到有效缓解。
预算执行落实难。一是收入预算的落实问题。目前“收支两条线”管理还不是很到位,特别是在确保应收尽收方面没有很好的手段。部门预算涉及到利益的调整,如果对一些收入较高单位的收入进行调剂使用,就会“损害”这些单位的利益,影响这单位抓收入的积极性,财政压力就会更大。2002年,安陆市对人民法院实行部门预算后,当年人民法院预算外收入仅60万元,比2001年的141万元,减少81万元。二是执行中随意性较大。受单位预算外收入增减的影响,当单位预算外收入减少时,编报的预算得不到执行。导致执行中追加预算,任意改变资金用途。2002年安陆市人民法院实行部门预算后,由于预算外收入未完成预算,中途追加了36.5万元专款,但仍有几个预算项目没有得到执行。
对部门预算改革的进一步思考
部门预算是一个系统工程,涉及到一些深层次的问题,需要整体推进,配套进行多项改革。
加快公共财政改革步伐,确保支出改革的基本方向。一是切实转变政府和财政职能,解决好财政支出“越位”与“缺位”的问题。二是以振兴财政为着力点,将改革重点放在理顺收支秩序、增强政府和财政的调控能力上,坚持“量财办事、综合平衡”的原则,提高地方财政对按时足额发放工资、维护机关运转和社会稳定的保障能力。三是突破传统的理财方式,寻求扩大预算总量、优化支出结构、规范支出范围、控制支出程序、考核支出效果的新思路、新办法。四是搞好内部机构改革工作,建立预算编制、执行、监督相分离又协调一致的预算管理新机制。五是加强法制建设,增强法律的约束性。目前,除预算草案经人大审定、批准这一环节具有法律约束力外,其他各个环节基本上没有真正体现监督,因此要加强法制建设,把各个环节纳入法制的监督之内,预算一经人代会批准,必须认真组织实施,非经法定程序,不得擅自改变预算,若不执行预算,要追究法律责任,从而解决预算执行中随意开口子、批条子和预算约束软化的问题。
加大收支两条线改革的落实力度。在收入方面,要加强收费和罚没收入管理,确保部门预算的收入到位,这是推行综合财政预算的关键,只有把所有资金全部纳入财政管理,财政才能统筹使用预算内外财力,部门预算的推行才有基础。在支出方面,要加强工资发放和项目资金管理。要对工资实行财政直发,要大力推行政府采购、国库集中支付或财会集中核算制度,资金支付直达供应商。加强项目资金管理,减少资金流通环节,防止公检法部门不按资金用途使用资金,造成财政为确保必保支出追加预算,增加财政负担的局面发生。
加强人员经费管理,建立科学的支出标准和预算定额体系。目前公检法人员存在政法编、地方编和超编几种情况,对人员经费的核定财政很难操作,各级要重视公检法的人员管理,搞好机构改革工作,严格定编定岗定员,减少财政供给范围和人数。要深入开展调研活动,加强交流和合作,对各项支出制定出合理的支出标准,形成涵盖全部经常性支出的定额体系。不能回避债务问题,制定具体的偿债计划和措施,确保改革的顺利推进。
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2023年11月