时间:2020-04-25 作者:孙秋明 吴仲斌 (作者单位:中南财经政法大学财税学院)
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摘要:
现行农业税定位的缺陷
农业税的税种属性模糊。按照课税对象的性质不同,税种可划分为收益所得税类、商品劳务税类、财产税类、资源税类、行为目的税类。我国的农业税长期以来一直是将其作为收益所得税类,而按其性质实不宜将其归于所得税类或以上其它税类。收益所得税的征收对象是纯收益或所得,即是从总收入中扣除各种成本费用及其它允许扣除项目后的余额,而农业税则是对农业生产所得的总收益征税,并不扣除各种成本费用及其它。农业税也不能归属于商品劳务税类,因其征税范围并不只是对农民已出售的部分农副产品征税,还对其自产自用的农产品征税。农业税以农业收入为征税对象,而不是以土地为征税对象,当然也不属于财产税或资源税。农业税与行为目的税更是相去甚远。因此,严格来说,依据我国《农业税条例》的规定,农业税不属于流转税、收益税、行为税、资源税中的任何一种。
地租是土地要素的所有者凭借其所有权根据契约的规定向土地的经营者收取的部分土地收益,它不存在扣除成本费用问题,也不存在土地的产出——农产品的卖与不卖的问题,因此,就农业税的经济性质而言,与其说农业税是一种“税”,不如说是一种“地租”。
农业税与现行经济发...
现行农业税定位的缺陷
农业税的税种属性模糊。按照课税对象的性质不同,税种可划分为收益所得税类、商品劳务税类、财产税类、资源税类、行为目的税类。我国的农业税长期以来一直是将其作为收益所得税类,而按其性质实不宜将其归于所得税类或以上其它税类。收益所得税的征收对象是纯收益或所得,即是从总收入中扣除各种成本费用及其它允许扣除项目后的余额,而农业税则是对农业生产所得的总收益征税,并不扣除各种成本费用及其它。农业税也不能归属于商品劳务税类,因其征税范围并不只是对农民已出售的部分农副产品征税,还对其自产自用的农产品征税。农业税以农业收入为征税对象,而不是以土地为征税对象,当然也不属于财产税或资源税。农业税与行为目的税更是相去甚远。因此,严格来说,依据我国《农业税条例》的规定,农业税不属于流转税、收益税、行为税、资源税中的任何一种。
地租是土地要素的所有者凭借其所有权根据契约的规定向土地的经营者收取的部分土地收益,它不存在扣除成本费用问题,也不存在土地的产出——农产品的卖与不卖的问题,因此,就农业税的经济性质而言,与其说农业税是一种“税”,不如说是一种“地租”。
农业税与现行经济发展水平不相适应。历史地看,我国农业税是在特定的背景下形成的。但随着国民经济的发展,经济结构的改变,农业在国民生产总值、农业税在财政收入中所占的比例日趋缩小。特别是改革开放的二十年来,我国经济体制改革不断深化,社会和经济发生了前所未有的巨大变化,社会经济发展开始进入新的阶段,工业和第三产业有了飞跃发展,在国民生产总值中占绝对支配地位,农业在国民经济中的份额日渐下降。相对于工业和第三产业,农业反过来成了弱势、需要保护的产业。继续沿用“抽农业补工业”时期的农业税无异于“抽瘦补肥”。况且,农业经营方式发生了根本变革,农业的商品化市场化程度不断提高,农民已由纯粹的农业劳动者成为独立的生产经营者,并从事多种经营,农业税不足以覆盖农村经济。单独设置农业税已无必要。
现行农业税税率过高。从农业税占农业实际产值的比重来看,1950年—1955年是11.33%,1961年—1965年是7.36%,1971年—1975年是4.72%,1981年—1985年是2.62%,1991年—1993年是2.13%,这是由于农业税的计征基数自50年代制定后至今未变、而农业亩产量、农产品价格均有大幅度变化,所以增产不增税政策的实施,使名义税率与实际税率相差甚远,农民税收负担水平呈逐年下降之势。致使现行农业税名义税率与实际税率差别越来越大,与现行全国农业税平均税率为15.5%相差很多。但并不能从实际税负远远低于名义税负出发就得出农业税负担轻的结论。如果将农业置于统一的工商税制中考虑,现在实际征收的农业税税率并不算低,某些农产品的税率明显高于工业品;而且,从农业税平均税率15.5%为标准出发亦是假设15.5%是合理的,而纵观现行世界各国特别是发达国家,农业都是扶持或补贴的对象,没有特定的农业税,或者对农业征税很低,或者是负税率。
现行农业税经济功能的缺陷
现行农业税的效率功能弱化。农业税以粮食的常年产量计税,多年来常年产量是一贯制,脱离了农业生产结构调整后的农业内部各部门经营的实际情况。就行业来说,可能诱导农民趋向轻税重利的产品和行业,农业税“税收楔子”的作用影响农村社会经济的全面发展和资源的合理利用;就地区来说,有利于农业比重小而工业比重大的地区,不利于农业比重大而工业比重小的地区,逐利动机会诱致经济要素由后者流向前者。进而影响农业的发展和农业区经济的发展。
我国农业税计税依据中的常年产量多年未进行调整,实际产量与原来定的常年产量相距很大,使常年产量作为计税依据失去了计税意义。尽管常年产量一定几年不变可以稳定农民在一定时期内的农业税收负担,体现增产不增税的政策,但农业税却给人以纯粹是为取得财政收入的工具,丧失了其经济调节功能。
现行农业税的公平功能弱化。现行农业税制形同“包税制”,不能有效调节土地级差收益。随着农村市场经济的发展,不但不同地块肥沃程度差别变化大,而且距离市场的远近和连续投资的效率影响也越来越大。多年以来,国家大量投资于农田水利建设,发展农业科学技术,使土地的生产能力得以极大提高,诸多地区的交通状况得以明显改善,农产品能够迅速进入市场,许多农民获得级差收入。而现行农业税的计税依据耕地面积、常年产量、税率和税额是1960年核定的,到目前为止40年来一直没有再进行过查田定产。这几乎相当于“包税制”。国家并没有及时调整税制而取得其应得的级差收益,致使不同地区农民的收入差异急剧扩大,税收的调节功能没有得到有效发挥。
党的十一届三中全会以后,我国对农村经济体制进行了一系列改革,实行了以家庭联产承包责任制为基础、统分结合的双层经营体制,突破了“以粮为纲”的单一结构,多种经营和乡镇企业有了很大的发展,激活了农村经济和农民生产劳动的积极性。但是,农业税的征收范围局限于种植业,集中于产粮区。这样,在同样的条件下,处于不同地区、经营不同行业或作物品种的农民负担的税收轻重不一,农业税没有体现其应有的收入调节功能,也不代表国家的产业结构调整和生产导向政策。
而且,国际上只有很少几个国家收取农业税。农业税作为一种产品税,只有在农产品出售时才收取;其次,在我国有工资收入的人群中,只有月收入达到800元以上时才收取个人收入调节税。农民不像城市人口一样拥有社会保障,从农民拥有土地这一因素来收取农业税,没有给予起征点或免征额,显然有失公平。
现行农业税的稳定功能弱化。农业生产由于同时面临市场风险与自然风险,受自然风险与经济规律的双重支配,处于不利的竞争地位,使得农业成为一个高风险、低收益的弱质产业。
综观世界上推行市场经济比较成功的国家,都对农业实施了程度不同、方式有别的保护,对农业一般没有实行单独的税制体系,而是与其他征税对象一样征收同样的税,但在具体规定上有一定特殊照顾。
我国是一个人多地少的国家,粮食安全和农业稳定极为重要。现行农业税无疑构成农业生产的成本,弱化了农民从事农业生产的积极性;此外,加入WTO,使我国面临进口农产品冲击的巨大压力。按照WTO规定,我国今后对农业的国内支持空间还很大,而现行征收的农业税属于负补贴,以致我国在农业领域的“黄箱”政策至少在4%以下,这是非常不利于稳定农业的。因此,为了更好地理顺国家与农民之间的分配关系,合理规范农民负担,促进农业增产、农民增收和农村社会经济稳定发展,有必要对现行农业税制进行根本性的改革,以更好地适应社会主义市场经济的要求。
现行农业税管理中的缺陷
征收管理不规范,计税依据脱离实际。一是计税面积脱离实际面积。一方面是近年来大规模的水利电力建设、铁路公路建设、工业发展用地、城市建设用地等占用了不少原农用地;另一方面是新开垦土地也在增加。这些土地大部分没有“核减”或“核加”农业税,这种土地动态变动因素引致“有税无地”“有地无税”现象。二是课税对象发生变异。一方面许多地方的土地分配格局多年未变,或者变化不及时;另一方面随着时间的推移,嫁、娶、生、死时有发生,再加上人口的地区间迁移不断,人口的地区分配格局变化频繁。土地的少变和人口的多变引致“有地无人”“有人无地”。这种情况使得农业税按地征收的弊端是显然的,农业税制严重脱离现实,造成农民税负不平,农业税征收困难,激化了干群矛盾。为缓解矛盾,并确保农业税的征收,许多地方采取变通办法,实行按“地”和按“人”双重标准加权的征收办法,而这又与现行农业税法相违背。
现行农业税制与分税制财政体制不相适应,导致非税负担沉重。1994年实行分税制改革,农业税作为地方税划为地方财政的固定收入,留归县乡支出,是以农业为主的区县财政收入的主要来源。分税制激励了地方政府对农业税征收工作的积极性,但由于税权划分中地方税立法权归中央,地方财政即使困难也不得自行开征新的地方税种,由于目前农业税几乎成了包税制,这样就造成了农业税收弹性很小,致使地方政府通过农业税及其他收入所筹集的资金不能随着农业发展和财政需要而增加,这就造成财政支出困难,特别是不能满足农村公共支出的主要原因之一。由于农业税条例及其本身的粗线条化和征收管理过程中的混乱,为了解决这个问题,少数经济基础薄弱地区为增加地方财政收入,便以各种方式擅自调整农业税负担,扩大农业特产税征税范围,破坏了税法的严肃性。同时在部分农业地区,由于农业税收入占地方财政收入比重较高,为满足日益增长的支出的需要,出现了任务层层加码、指标年年提高、按人头地亩平摊税款现象,致使执法偏离税收政策。广大农村尤其是以农牧业为主的地区政府财政入不敷出,政府部门的开支通常采取税外收费的形式加以弥补,使国家与农民的分配关系由单一收税体制转为税费并收体制,而各种收费往往缺乏法律规范,加重了农民负担。
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