时间:2020-04-25 作者:叶霖儿 (作者单位:国家税务总局所得税管理司)
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摘要:
自1994年1月1日起实施新的个人所得税制以来,我国个人所得税收入已由1994年的72.67亿元增长到2002年的1211亿元,9年间增长了15.7倍,年均增幅40%以上,是同一时期增长最快的税种。个人所得税占税收总收入和国内生产总值的比重分别由1994年的1.61%和0.17%增长到2002年的7.12%和1.19%。按收入额衡量,目前个人所得税已成为我国第四大税种,其组织税收收入和调节收入分配的职能都得到加强,在我国政治、经济和社会生活中的积极作用也逐渐被社会所认同。
但是,随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善以及各项改革的实施,现行个人所得税制显得越来越不适应,暴露了不少矛盾和问题。主要是:其一,我国个人所得税为分类税制,不能合并个人的全部所得,无法根据纳税人的综合税负能力来确定其税收负担水平,因而较难实现公平原则。其二,个人所得税税率设置上,工资薪金所得项目税率远高于其他项目,不利于加大对高收入者的调节力度;而且由于劳务报酬所得等项目又按次定额或者定率扣除费用,进一步减轻了这些项目的税收负担,扩大了各个应税项目的税负差距,也给高收入者分解收入、避重就轻少缴个人所得税提供了可能。其三,个人所得税法规定的自行申报纳税面过窄,纳...
自1994年1月1日起实施新的个人所得税制以来,我国个人所得税收入已由1994年的72.67亿元增长到2002年的1211亿元,9年间增长了15.7倍,年均增幅40%以上,是同一时期增长最快的税种。个人所得税占税收总收入和国内生产总值的比重分别由1994年的1.61%和0.17%增长到2002年的7.12%和1.19%。按收入额衡量,目前个人所得税已成为我国第四大税种,其组织税收收入和调节收入分配的职能都得到加强,在我国政治、经济和社会生活中的积极作用也逐渐被社会所认同。
但是,随着我国社会主义市场经济体制的建立和完善以及各项改革的实施,现行个人所得税制显得越来越不适应,暴露了不少矛盾和问题。主要是:其一,我国个人所得税为分类税制,不能合并个人的全部所得,无法根据纳税人的综合税负能力来确定其税收负担水平,因而较难实现公平原则。其二,个人所得税税率设置上,工资薪金所得项目税率远高于其他项目,不利于加大对高收入者的调节力度;而且由于劳务报酬所得等项目又按次定额或者定率扣除费用,进一步减轻了这些项目的税收负担,扩大了各个应税项目的税负差距,也给高收入者分解收入、避重就轻少缴个人所得税提供了可能。其三,个人所得税法规定的自行申报纳税面过窄,纳税人法律责任不明确,也没有明确不按规定履行扣缴义务的单位和个人应负有的法律责任,不利于监控个人收入。其四,税基过窄,减税、免税项目过多,减免税政策不规范,实际执行中漏洞大,难以控管。
针对上述问题,有必要加快个人所得税的改革步伐,进一步完善个人所得税制,以更好地发挥个人所得税组织税收收入和调节社会收入分配的职能作用。改革的指导思想应是:适应社会主义市场经济发展的要求,进一步完善税制,改进和强化征收管理,加大对高收入者的调节力度,缓解社会分配不公的矛盾,促进社会稳定,建立个人所得税收入持续、稳定增长的机制,更加有效地发挥个人所得税在政治、经济和社会生活中的积极作用。改革的重点是:
实行综合与分类相结合的税制模式。目前世界上个人所得税大体可分为分类税制、综合税制和综合与分类相结合的税制三种模式。我国现行个人所得税实行分类税制,其优点是税制简单明了,适应较低的税收征管水平,主要弊病是税收负担不合理,纳税人取得收入的途径和次数越多,费用扣除也越多,税源流失严重,难以体现公平税负、合理负担和加大调节高收入力度的精神。目前,许多国家的个人所得税实行综合税制,它较好地克服了分类税制的不足,但是必须具备较高的征管条件,尤其是需要普遍采用计算机系统对个人收入进行监控和征收管理。我国人口众多、幅员辽阔、社会经济发展极不平衡,目前就实行完全的综合征税模式难度很大。因此,要进一步强化个人所得税的功能,有必要参照国际上的一般做法,并结合我国国情,将个人所得税的现行分类税制模式改进为综合与分类相结合、以综合征税为主的税制模式,将工薪所得、劳务报酬、生产经营、财产租赁所得等个人和家庭中主要、经常、稳定的收入合并为综合所得,使用统一的累进税率按年计算征收,对利息、股息、红利所得和偶然所得等一些特定项目作为分类所得。将来视条件成熟程度,再逐渐过渡到综合税制。
拓宽税基,扩大征税范圈。目前我国个人所得税的征税范围还不够宽,如股票转让所得、外汇交易所得、农业所得等项目尚未征税。因此,个人所得税改革要遵循“宽税基、低税率、严征管、重处罚”的改革思路和原则,逐步创造条件,将各类应当纳税的个人所得都纳入征税范围。同时,对现行名目繁多、过杂过滥的减免税政策进行清理,该废除的予以废除,该保留的予以保留,从严控制减免项目,不断扩大税基,壮大税源。
科学、合理地确定和调整税收负担。合理确定费用扣除项目,调整费用扣除标准,如纳税人生计费和赡养老人、抚养儿童以及住房、医疗、养老、教育、保险等项目的扣除标准;增加附加扣除项目,使费用扣除既有统一性,又有灵活性;要统一、简化和调整综合所得适用的超额累进税率表,拉开税率档次,合理确定税率,并适当降低最高边际税率。通过改革,使税收负担能力强者多缴税、负担能力弱者少缴税。
个人所得税改革要与企业所得税相衔接。我国现行的企业所得税法定税率为33%,对股息、红利征收的个人所得税税率为20%,若将两者合并计算,实际所得税负担率可能达到46.4%,这样的税负水平显然是偏重的,不仅会影响纳税人的收入,而且不利于鼓励个人投资和增加个人消费。因此,应当借鉴其他国家的经验,采取必要的措施(如免税法或者归集抵免法等),逐步减少以至最终取消对于股息的征税。
健全强化自行申报纳税和源泉控管的措施。一是尽快推行全国统一的纳税人识别号,建立起完整、准确的纳税人档案体系。应通过税法或其他相关法律规定,强制建立唯一的、终身不变的纳税人识别号,扣缴义务人、纳税人、以及向税务机关提供纳税人有关情况的部门或单位必须使用纳税人识别号。以此为基础建立完整、准确的纳税人档案,对纳税人的收入和与其纳税事项有关的各种信息进行归集和整理。同时,纳税人识别号还应强制用于储蓄存款、购买房地产等大宗经济活动,并可广泛用于经济生活的各个领域。二是建立支付人和纳税人申报制度。应尽快通过法律形式,明确法人或者雇主对个人支付的收入向税务机关报送明细表的制度,定期向税务机关申报支付个人收入的有关情况,未按规定申报的要受到必要处罚。同时广泛实行纳税人自行申报纳税制度,扩大纳税人自行申报纳税的范围,以建立起有效的个人所得税交叉稽核体系。三是建立个人所得税预扣预缴、年终清算的制度。要求单位向个人支付应税综合所得时,必须依税法规定预扣预缴应纳的个人所得税,再由纳税人在年度终了后向税务机关申报全年的综合所得并清算税款。四是赋予税务机关必要的个人所得税执法权限。税务机关因征收管理工作需要,经办理有关手续后,可向金融机构查询个人储户的资料;实行依据个人支出情况反推其收入的制度,即对个人申报的收入明显低于其支出的,税务机关可以要求纳税人重新申报其收入情况,如果再申报依然明显不符的,应允许税务机关依据其支出情况反推其收入,并据以征收个人所得税;对非从事生产经营的纳税人可以实行税收强制措施的制度;建立有关部门和单位向税务机关报告高收入者经济活动情况的制度。
完善个人所得税税制,还需要加快建立和完善有利于个人所得税征管的外部环境。因为,只有提高个人的收入透明度,才能对个人收入进行全面监控,才有可能对其进行有效的税收调节。因此,要采取各种措施全面监控个人的各种收入,尽量做到个人收入工资化、货币化、信用化。
加强现金管理。对法人和个人提取现金数量进行限制,各种经济往来特别是支付个人收入超过一定额度的,不得支付现金,必须通过银行账户转账,减少现金流通量,大额提取现金需向银行做出合理说明,并向主管税务机关备案。对违反现金管理的要有严厉的惩处规定。
建立个人实名银行账户制度,推行个人支票制度。每一个有收入的纳税人,都必须在银行开设一个实名账户。个人的各种收支都要以支票的形式通过银行账户进行。这是税务部门了解个人当期收支的主渠道,既可以了解个人的收入情况,也可以通过了解支出情况确定和判断收入情况是否真实、完整。同时,对个人存量财产和金融资产也实行实名制,以便税务机关了解个人各项财产状况,推算其财产积累期间各年度收入的水平,进一步核对其有无偷逃税行为。
调整和规范职工工资收入结构,改进工资管理范围。将各种渠道发放的、各种形态的收入,统一纳入工资管理,并逐步禁止发放实物。工资的发放通过个人的银行账户进行,实现职工个人收入工资化、货币化的要求。单位在工资外发放的各类实物、有价证券及其他福利必须一律折价作为工资、薪金收入。
制定和建立掌握个人收入情况的部门向税务部门通报有关资料的制度。通过法律法规的形式,明确金融、保险、证券、房地产、期货等掌握个人收入情况的重要部门,都有及时向税务部门通报有关资料的义务,保证税务部门及时掌握各种经济往来和个人收入的情况。
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