建立覆盖各类所有制企业、国家机关和事业单位所有职工的统一基本养老保险制度，是构建我国统一的社会保障体系的发展方向。财政部门要积极探索和研究机关事业单位社会保障制度，进一步调整和规范机关事业单位的养老保险办法，建立符合机关事业单位特点的多层次养老保险制度。但目前机关事业单位实行基本养老保险尚有许多难点需要突破，从吉林省长春市的实际情况看，主要面临以下一些问题需要认真研究解决。

——机关事业单位实行基本养老保险后，差额事业单位负担可能加重。目前，差额事业单位离退休人员离退休费一般由财政负担，但机关事业单位全部参加基本养老保险后，原离退休人员离退休费由养老保险统筹基金支付，若财政不负担差额单位应缴纳的养老保险费，保险费就得由单位自行承担。而从单位应负担的社会保险责任来看，其不仅要负担养老保险金，还要负担失业保险金和基本医疗保险金，按照长春市目前各项保险金单位缴费比例，差额单位将拿出在职职工工资总额的34%（基本养老保险缴费率为25%，基本医疗保险缴费比例为7%，失业保险缴费比例为2%）用于缴纳各项保险金，相当于单位每年将为每名在职职工多发4个月工资。再加上补缴养老保险金，这大大加重了差额单位的负担。从全市差额事业单位的实际情况分析，这是难以承受的，欠费问题不可避免，养老金收缴难以实现预期目标，造成养老金收支缺口加大，同时将压力也转嫁到财政。

—一个人账户“空账”运行的问题。基本养老保险实行个人账户和社会统筹相结合的方式是由基金现收现付制向基金积累制转变的一项过渡政策。由于这项缴费基数较低，人口老龄化问题日益突出，每年养老金收入（包括个人缴纳的养老金）已经不能满足养老金支出的需要，个人账户虽然设立，但都是“空账”，没有基金的实际积累。若将每年职工个人缴纳的养老保险费也用于补缴养老保险费，虽然缓和了财政筹资压力，但却使刚刚参加统一基本养老保险的机关事业单位在职职工个人账户也同企业职工一样成为“空账”，这样会形成一种债务。根据分析测算，长春市包括职工每年正常缴纳和补缴部分，债务规模5年内大约将达到68000万元，10年内大约达到97000万元，这一债务是财政和单位迟早要偿还的。

——制度实施后实际的财政负担情况难以预测。由于分析仅是在考虑一些不变因素和适当考虑支出增量因素的条件下进行的，即在机关事业单位在职人数、工资基数、原有统筹养老金征缴规模和离退休人员离退休费基数基本保持不变，新退休人员每年递增600人（2000年和2001年全市机关事业单位退休人员平均递增情况）情况下预计的，如果把机关事业单位在职人员变动、工资变动、性质变化、政策调整等不可预见因素考虑进去，所分析的数据与实际执行的数据将会有一定的差距，尤其是差额事业单位财政负担情况更难以预测。

机关事业单位参加基本养老保险是建立完善、系统的社会保障体系的必然要求，为保障改革的顺利实施，除需要充实的财力作保障外，还必须制定一套完善的保障制度和措施。

根据财力，分步实施。机关事业单位参加统一养老保险，其中需要解决的问题很多，例如：制度实施后如何解决新退休人员待遇降低问题，补充养老保险金筹资和管理问题，缴费基数核定问题，财政、单位和个人三者的承受能力等，这些都需要有配套政策和措施作保障。因此，机关事业单位养老保险制度改革要稳妥。一是要分步实施、稳步推行，先事业后机关，防止矛盾过分集中而难以实施，以便及时完善制度，避免工作被动。根据长春市目前的经济发展状况和保障水平，采取差额单位先试行的办法是最可行的。二是要根据财力逐年补缴。例如，补缴养老金若一次性缴纳数额较大，财政、单位和个人均难以承受，可根据我市财政的实际状况，采取“逐年补缴”的办法。即财政每年将机关事业单位按工资总额25%应缴纳的部分列入部门预算，按正常参加省级统筹养老保险办法，核定机关事业单位财政开支的在职人员养老保险费，社保部门每年从省级统筹养老保险基金中支付机关事业单位离退休金，财政将每年应核定的机关事业单位离退休金与核定的实际缴费之差用于补缴养老金。同时将每年在职职工个人缴费也用于补缴养老金。采取此办法补缴养老金，既符合目前省级统筹养老保险基金个人账户“空账”运行的实际情况，又符合长春市财力的实际状况。

转变财政对差额事业单位的补助方式。结合财政负担能力，充分考虑差额事业单位的改革趋势和国家关于确保离退休人员离退休费按时足额发放的工作要求等因素，对差额事业单位养老保险缴费可给予部分补助，并与财政对其在职人员核定的经费一起考虑。也就是说，财政对差额事业单位应正常缴纳、补缴和弥补新退休人员待遇之差给予全部补助，在此基础上相应降低财政对其在职人员的经费补助标准，即改变财政对差额事业单位的补助原则，在原补助标准不变的基础上，先安排经费保障其应缴纳的养老保险金，再核定其在职人员的经费差额补助，实质等于对差额单位养老金给予部分补助。这样既符合长春市财力情况，又能保证国家关于确保离退休人员离退休费按时足额发放的政策要求，也未改变财政对差额事业单位核定经费的总体原则。

解决好制度实施后新退休人员待遇降低问题。从现行的省级统筹政策上看，机关事业单位参加省级统筹后，已离退休人员可维持原待遇不变，但新退休人员的待遇要大幅度降低。如何解决这一问题，是机关事业单位能否实行基本养老保险的关键。目前，可以通过以下三种办法解决：一是继续延用原退休审批办法，保持待遇水平不变。此办法操作简单，容易实施，利于稳定，问题是省级统筹基金支出压力增大，需省政府与省劳动和社会保障部门审批方能实施。二是财政预算安排新退休人员实际待遇与统筹待遇之间的差额，或核定到单位由单位负责补发，或核定到社会保险经办机构，由经办机构代发。三是采取“补充养老保险”的办法解决。即财政从每年增收中拿出一定资金，建立长春市机关事业单位职工补充养老保险基金。补充养老保险办法，要与职工的工作年限，“德、能、勤、绩”挂钩。补充养老保险基金属实账户基金，职工退休前所有权归国家；达到法定退休年龄后，所有权归退休职工个人。该基金建立初期，所需资金很大，但由于支付时间将长达30年左右，且绝大部分资金将由国家进行管理，因此，基金建立后，既可用于当地经济建设，又不会给财政带来太大压力。但是，补充养老保险办法的制定是一项复杂工作，需要组成专家组进行详细调查、精密测算和大量分析，是一项长期工程。因此，在补充养老保险制度建立之前，根据目前财政对差额事业单位离退休人员离退休费全部负担的预算原则，可将参加养老保险前已经离休、退休人员的离退休费全部纳入统筹基金支付范围，参加养老保险后新退休人员的应享受待遇与原待遇差由财政每年安排资金给予补足，经费拨付到社会保险经办机构，由其负责发放。这样既能够保证差额事业单位参保后新退休人员及时足额领取到退休金，又可以避免单位欠费而拖欠退休人员退休费问题的发生。

（作者系长春市财政局局长）