近年来，随着财政收入规模的逐步增大和公共财政框架的确立，我国财政管理已进入以支出管理为重点的新阶段。进行财政支出改革，根本目的是要建立起“规范、安全、高效”的财政支出管理机制。财政支出作为一种资源配置活动，其重要问题是解决支出的效率问题，而事实上，目前我国的财政支出管理过程中存在着种种效率不高问题。一些部门和单位往往注重财政资金的取得，却忽视其使用效果，而财政部门由于缺乏一套行之有效的绩效评价方法体系和标准体系，财政资金分配往往受主观因素的影响和制约，结果造成支出结构和规模不合理，重复建设、损失浪费严重，致使有限的财力不能切实发挥作用。

检验财政资金使用是否达到高效，就必须建立起一套科学、合理并行之有效的评价方法、评价指标和评价标准，也就是要建立起具有中国特色的财政支出绩效评价体系。通过财政支出绩效评价，可以清楚地对财政支出的结果进行分析评价，判定各项支出是否实现了预期目标，是否与国家宏观社会经济目标相一致。财政支出绩效评价强调财政支出必须重视支出结果，确立了以“结果”及“追踪问效”为导向的财政支出管理模式，确定财政支出管理的最终目标就是提高财政支出的效率，提高财政支出产生的社会效益和经济效益。建立财政支出绩效评价体系，有助于推动各预算单位建立责任机制，建立以结果为导向的管理体制，建立起自我评价、自我监督、外部评价和外部监督相结合的有效约束、监管机制。

根据财政部的统一部署，我国从2001年开始先后在湖北、湖南、河北、福建等地进行了财政支出绩效评价工作小规模试点，取得了一定的成效。但由于此项工作起步较晚，且缺乏系统性研究，仍不能适应我国市场经济发展与财政改革的客观需要。总的来看，我国的财政支出绩效评价工作主要存在以下问题。

缺乏统一的法律保障。从国外财政支出绩效评价工作的发展实际看，这项工作要取得实效必须得到立法的支持，而且要制度化、经常化。而我国公共投资部门虽然也提出要完善项目投资决策程序，对国家重点投资项目要从立项决策、建设决策、竣工验收直到财政支出绩效评价，实行全过程管理，但迄今尚未出台全国统一的有关财政支出绩效评价工作的法律法规，使之缺乏法律约束和制度保障。

没有明确的管理机构。西方许多国家和世界银行等国际组织都设有公共支出绩效评价机构，作为财政支出绩效评价执行主体。而在我国缺少这样一个有权威性的财政支出绩效评价综合管理机构，财政支出绩效评价工作只能分散在各管理部门进行，各部门又主要是从技术性能、项目工程管理方面进行财政支出绩效评价，指标、方法和组织程序差异大，难以形成统一的、全面的财政支出绩效评价体系。标准不统一，使财政支出绩效评价结果差异大，缺乏可比性，难以保障评价结果的客观公正性。

缺乏科学、规范、合理的方法指标体系。目前，各有关部门的财政支出绩效评价主要是通过若干固定的财务、技术和工程管理指标进行全过程评价，主要侧重于技术和工程及资金使用的合规性评价，而对财政资金的使用效益评价不足。同时，各部门评价指标设置呈平面化和单一性特征，缺乏一套建立在严密数据分析基础上的科学、统一、完整的指标体系，还不能满足从不同层面、不同行业、不同支出性质等方面进行综合、立体评价的要求，影响了财政支出绩效评价结果的公正合理性。

评价内容不完整。一是侧重于合规性评价，而忽视效益评价。二是评价对象仅局限于项目本身，而忽视项目内外因素的综合分析。如投资的社会环境包括政策环境和自然环境对投资行为的影响，以及投资行为对行业、社会及整个经济运行的影响等，使财政支出绩效评价工作不能达到为政府宏观决策服务的目的。

评价结果约束乏力。由于财政支出绩效评价工作体系不健全，缺乏法律规范，评价结果只是作为各有关部门的项目建设档案保存，或作为有关部门加强新上项目管理的借鉴或参考，对于财政资金支出项目中的成绩、问题与相关责任，对项目执行过程中的各环节责任人并没有任何直接约束。这不仅使财政支出绩效评价工作流于形式，而且影响了财政支出绩效评价工作的权威性，制约着财政支出绩效评价工作的深入开展。

财政支出绩效评价是一项庞大而系统的工程，涉及面广，技术要求高，政策性强，影响范围大，组织开展这一工作，必须建立规范统一的财政支出绩效评价制度，制定科学规范的评价指标和公正合理的评价标准，并将财政支出绩效评价制度纳入财政管理制度范畴。针对我国财政支出绩效评价工作开展的实际，并结合国外的经验，建立我国的财政支出绩效评价体系，应着重从以下几个方面展开：

确立财政支出绩效评价工作的层次。根据开展财政支出绩效评价工作的主体和客体的不同，可以将财政支出绩效评价工作分为四类：财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价。

财政支出项目绩效评价的主体通常是财政部门、项目实施单位及其主管部门，评价对象是财政支出项目的效益。由于财政支出项目是部门（单位）财政支出的重要方面之一，而且项目支出内容十分广泛、项目间差异大、项目效益不确定性大，因此，对财政支出项目进行绩效评价，对合理安排财政经费、提高财政资金效益具有十分重要的作用。

单位财政支出绩效评价的主体通常是财政部门和主管部门，评价对象是主管部门所属二级和基层预算单位的财政支出效益。作为财政部门预算管理的基层单位，其支出效益直接反映为财政支出的总体效益，因此是财政部门预算管理的重要内容之一。

部门财政支出绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府和财政部门，评价对象是各个政府部门（使用财政经费的一级预算单位）的财政支出效益。部门财政支出绩效评价是单位财政支出绩效评价的总和，是财政部门预算管理的重要内容之一。

财政支出综合绩效评价的主体通常是各级人民代表大会、政府监督机构、财政政策研究机构等，评价对象是财政支出的整体效益，是部门财政支出效益的综合反映。其范围可以是整个国家的财政支出，也可以是某一区域内发生的财政支出。根据我国财政管理级次，可将财政支出综合绩效评价进一步划分为国家、中央和地区三个层次的财政支出综合绩效评价。地区财政支出综合绩效评价又可进一步划分为省、市、县、乡四级财政支出综合绩效评价。

建立财政支出绩效评价的有关工作制度。财政支出绩效评价是一项涉及范围广、内容复杂的系统工程，无论是评价工作的组织实施，还是评价结果的具体应用，都必须遵循一定的制度规范。

首先，建立我国财政支出绩效评价体系的基础是研究制定财政支出绩效评价办法、工作程序、评价指标设置及标准选择以及评价结果应用等一系列统一的制度规范，对全国财政支出绩效评价工作规则、工作程序、组织方式及结果应用等进行明确，并对相关行为主体的权利和义务进行界定。

其次，结合预算支出管理实际，在各主要环节加强制度约束。如结合部门预算的编制程序，对各部门明确支出责任，建立奖罚措施和资金追踪返还制度。各部门要对影响财政支出绩效的因素进行预测，并对要实现的目标进行评价，制定科学、合理的支出计划，这是提高财政支出绩效的前提。在预算审查环节，各级财政部门要建立严格的绩效预算审查制度，通过加强对预算支出绩效的审核、评价及综合平衡，对绩效差、不合法、不合理、不科学的部门预算支出计划予以调整。在预算执行环节，财政部门要建立绩效跟踪检查制度，在安排公共预算时要设有与该支出对应的效果指标，在预算执行的中期报告中要对比资金的使用与绩效，在决算时要报告最终的资金绩效情况，并对各部门的财政支出进行横向的“成本—效益”分析，找出不同单位或部门项目间成本效益差异的原因，为以后支出决策提供依据。

第三，做好财政部门、预算部门（单位）、审计和财政监督机构、社会中介机构在财政支出绩效评价工作中职责和业务分工的划分等制度建设，从多方面强化和推进财政支出绩效评价工作。

适应财政支出绩效评价的要求，对财政支出进行科学分类。结合我国财政支出管理工作的特点与实际，科学合理地对财政支出进行分类是建立财政支出绩效评价指标、标准体系和有效组织实施的前提和基础。由于财政支出内容十分繁杂、覆盖面大、涉及的范围相当广泛，按照不同的分类标准，财政支出可以有许多种分类方法。但考虑到这项工作刚刚起步，建议按财政支出的功能将单位和项目支出绩效评价划分为经济建设、教育事业、科学事业、文化事业、社会保障、行政管理、国防、农林水、政府采购等九个大类，并且根据评价工作的具体情况可以再进一步细分若干小类，以便开展评价工作。这样既与财政日常管理的习惯相适应，又简便易行，便于基础数据的收集。

建立科学的财政支出绩效评价指标体系。根据我国的实际情况，财政支出绩效评价指标体系的建立必须遵循短期效益与长期效益相结合、定量与定性相结合、统一与专门指标相结合的原则。设置财政支出绩效评价指标体系的目标就是形成一套完整的财政支出绩效评价的指标库，这种指标库的形成不仅需要理论上的探索和研究，更依赖于在实践中逐步完善和健全。根据财政支出绩效评价的层次，在财政支出分类的基础上，应分别建立财政支出项目绩效评价、单位财政支出绩效评价、部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价指标库。从指标的适用性角度考虑，各类指标均可划分为通用指标、专用指标、补充指标和评议指标四种类型。并且根据指标的性质不同，可以将各类财政支出绩效评价指标划分为定量指标和定性指标。

建立财政支出绩效评价标准。即以一定量的有效样本为基础，测算出标准样本数据，用来衡量和评价财政支出的绩效水平。财政支出绩效评价标准按照可计量性分为定量标准和定性标准，定量标准和定性标准根据标准的取值基础不同，又可分为行业标准、计划标准、经验标准和历史标准四种类型。按照时效性可以分为当期标准和历史标准。按照标准形成的方法可以分为测算标准和经验标准。按照区域可以划分为国际标准和国内标准。此外，还可以分为政府标准、社会公众标准以及民间机构标准等。一般来讲，评价财政支出的经济效益指标都可以表示为收益/成本的比例，收益、成本的具体内容视不同效益指标而异。评价财政支出社会效益指标的标准往往由于支出项目涉及不同的经济和社会领域而各不相同，为此财政支出社会效益指标的量化标准就成为一个关键环节。由于不同性质的财政支出在政府活动中所起的作用和达到的目的不同，要衡量和判断这些支出的绩效须对应不同的评价指标，而财政支出绩效评价的标准则要根据评价的具体目标、组织实施机构、评价对象来确定。

为了更好地开展财政支出绩效评价工作，我们建议：

在各级财政部门建立专门的财政支出绩效评价管理工作机构。在财政部门建立专门的财政支出绩效评价机构，主要是为了改变目前我国财政支出绩效评价工作缺乏独立性和权威性的状况，使财政支出绩效评价工作制度化、规范化和法制化，真正形成对计划、决策、管理的监督和制约。

积极探索，分步实施。考虑财政支出绩效评价工作的复杂性及刚刚起步，与此相关的法律法规的建立和完善还需要相当长的时间，因此，我国的财政支出评价工作应参照国外的先进经验，本着先易后难，分步实施的方针来进行。首先应尽快建立适用于财政支出项目绩效评价和单位财政支出绩效评价的指标体系的标准值，同时也应开始研究部门财政支出绩效评价、财政支出综合绩效评价的指标及标准。其次要先试点，后推开。尽管目前已经在少数地区选择了一些项目和单位进行了小范围试点，但试点的深度和广度远远不够，还要进一步扩大试点，不仅要有项目、单位评价试点，还要有部门、综合评价试点；不仅要有地方单位参加试点，还要有中央单位参加试点。通过试点，逐步建立有关的工作制度和工作方法，逐步检验和完善财政支出绩效评价指标体系和标准。在充分试点的基础上，不断积累经验，从而在全国全面推开。

硬化财政支出绩效评价工作结果的约束力。一是要研究和制定财政支出绩效评价工作结果的应用管理办法，对评价工作结果的运用目的、范围、程序、权限等做出具体规定，以指导和规范全国；二是各公共投资管理部门要结合各自的特点，研究制定本部门成果运用的具体实施办法，为提高新上项目运营质量，加强项目管理、监督和考核提供参考依据，也为今后同类项目建设提供经验参数；三是要建立健全有关法律规定，对项目具体执行行为和各有关责任人实施有效制约和监督。同时对财政支出绩效评价中反映出的有关财政收支、财务收支、工程质量等方面的问题，要依法进行处理，以增强财政支出绩效评价工作的权威性。

建立财政支出绩效评价工作信息库。建立财政支出绩效评价工作数据库，不仅有利于收集、查询项目资料，及时反馈评价结果，而且可以为培养持续、有效的财政支出绩效评价工作能力提供有力的技术支撑。一是收集支出项目立项决策、建设实施、生产经营等全过程的实际结果和实际发生的各类技术经济指标和数据资料，并同预期的各类指标和数据资料进行对比分析，以找出差距，并总结原因和教训。二是建立项目监测工作体系。通过项目监测，为项目管理部门提供项目进展情况，反映存在的问题。三是建立健全全国财政支出绩效评价数据库。储存国家大中型财政支出项目结果、监测数据和评价资料，以及全国财政投资总体情况和效益状况，为实施宏观评价和政府宏观管理提供基础依据。