近些年，湖南省在非税收入管理特别是行政事业性收费、政府性基金管理方面，积极推进收费征管体制和综合财政预算改革，不断深化“收支两条线”管理，加快湖南省经济社会事业发展、缓解财政困难、优化经济发展环境和推进反腐倡廉发挥了重要的作用。但随着改革的不断深化，现行非税收入管理的深层次矛盾不断暴露，存在的主要问题不容忽视。

（一）思想认识不一，改革阻力大。一些部门、单位甚至是一些领导同志，对非税收入的财政属性及所有权、使用权和管理权的认识不清，把收费、政府性基金等非税收入视为单位自有资金，认为政府不必调控，财政无须管理；有的把非税收入与“三乱”联系在一起，认为抓非税收入就难免助长乱收费、乱罚款、乱摊派现象；有的认为非税收入毛多肉少，不能有效增加政府的可用财力，花大力气加强非税收入管理得不偿失；还有的认为加强非税收入管理只是为了增加财政收入，没有从根本上触动单位既得利益，管理上也是明“脱”暗“挂”。由于思想认识不统一，改革较难顺利进行。

（二）征管主体不明确，执收行为亟需规范。非税收入由各执收单位自行征收，财政机关内部也没有一个统一归口的部门专司非税收入征收管理。这种多方征收、多头管理的格局，肢解了财政管理职能，分散了非税收入征管力量，增加了非税收入管理成本，造成了“收费养人”局面，更是形成编制人员膨胀的重要根源。同时，现行执收执罚还存在环节多、项目多、标准乱等问题，有的单位一方面超范围、标准收费（罚款），另一方面却该收的不收，该罚的不罚，随意减免。

（三）资金管理不到位，政府难以统筹调剂。目前，对非税收入主要是采取“收支两条线”的管理方式，未真正触及执收执罚单位利益，仍然是实行“谁收谁用，多收多用、多罚多返”的办法，加上“重预算内轻预算外”传统习惯的影响，非税收入难以全额进入预算“笼子”。财政部门在部门预算安排上采取的是“先非税后预算”的办法，但有的相关部门往往不愿把非税收入基数打足，致使非税收入预算管理流于形式，政府统筹调剂乏力。

（四）法制不健全，监督缺乏约束力。目前，非税收入的立项、定标、征收、票据管理和资金使用各个管理环节，没有一套完整、统一、规范、系统的法律法规，行政事业性收费和罚没收入虽有一些地方性规章，但由于监督不严或不符合实际，使得非税收入管理无章可循或有章难循。同时，非税收入征管和使用安排存在较大的随意性，缺乏健全的监督机制，结果造成各级财政的管理模式不一样，不同地方的管理办法不一致，致使非税收入管理工作被动，对违规行为难以约束。鉴于存在上述问题，我认为，唯有创新非税收入管理模式，才能使非税收入管理步入法制化、规范化、科学化轨道，使政府非税收入管理取得实质性成效。

（一）更新政府非税收入管理理念。要逐步淡化预算外资金概念，尽快建立非税收入新理念，真正把思想认识统一到非税收入“所有权属国家，使用权归政府，管理权在财政”上来。一是要牢固树立非税收入是财政收入重要组成部分的新观念，把规范政府非税收入管理与加强税收征管置于同等重要地位。二是树立全局观念，把非税收入管理改革置于财政改革与经济发展的全局之中，摆正政府与市场、政府与企业、整体与局部的关系，摒弃狭隘的地方保护主义、本位主义的倾向。三是树立宏观调控观念，完善政府的经济调控、市场监管和公共服务的职能，减少和规范行政审批。

（二）创新政府非税收入管理模式。要按照非税收入的管理流程，改革现行分散征收、自主使用的非税收入管理办法，建立“征收、预算、使用三分离”的新型非税收入管理模式。具体地讲，一是统一非税收入的征收管理，将非税收入征收管理的职权集中于专门的非税收入征收管理机构。二是要通过收入直接缴入国库或财政专户等途径，将非

税收入纳入部门预算统一管理，增强非税收入使用上的透明度，充分发挥政府预算在非税收入资金调控与管理中的作用。三是将非税收入与税收收入一同纳入财政收入预算，在财政支出管理上实行统筹安排，强化政府对非税收入的统筹调剂功能。四是要按照“收支两条线”的要求，将非税收入纳入国库集中支付和政府采购体系。

（三）明确征管主体，强化非税收入征收管理。要彻底改变长期以来非税收入“谁收谁用谁管”的传统作法，把非税收入视同税收一样，将其征收管理权限集中于财政机关，明确代表政府管理一切财政性资金是财政部门的基本职责，强调财政部门是非税收入管理的唯一主体。为强化非税收入征管，建议成立非税收入管理局，真正把非税收入作为财政收入的重要组成部分，以抓税收的力度来管好非税收入。只有实现对所有非税收入的统一征收、统筹安排、统一管理，才能真正从源头上杜绝“三乱”，优化经济发展环境，支持经济和社会事业的全面发展。

（四）改进征收方式，真正做到“以票管收”。在征收方式上，要在现行“单位开票、银行代收、财政统管”基础上实行“单位开单（非税收入缴款通知单），财政（银行）开票、政府统筹”的征管制度，以票管收，统筹调剂。在具体征收方式上，针对非税收入涉及面广，政策性强的特点，按照有利征收、方便缴款的原则，采取不同的办法：对收入数额较大、来源稳定、群众反映强烈的行政事业性收费、政府性基金、专项收入设立政府非税收入征收大厅，由非税收入管理机构集中统一征收；对罚没收入则委托银行代为征收缴库；对零星分散的小额非税收入委托有关部门、单位在执法过程中现场征收。

（五）实行资金统筹，增强政府对非税收入的调控能力。要按照“初次分配注重效率，再分配注重公平”的原则，充分发挥财政的资源配置职能作用，增强政府对非税收入的统筹调剂能力。一是要将所有非税收入全部纳入财政综合预算管理，对非税收入形成的财力实行统筹安排，适当调剂。按照政、事分开原则，实现非税收入使用上的分类管理，改进行政部门和事业单位的预算管理方法，真正做到非税收入的征收与使用分离。二是要积极探索非税收入按项目安排资金的新型预算管理方式，实现非税收入分配权集中于政府财政的管理目标。财政不但要在年度间对非税收入进行调控，而且在部门、单位间也要进行调度，并积极摸索非税收入在项目间进行调剂的新路子，努力提高非税收入的资金使用效率。

（六）加快法制建设步伐，健全非税收入监管机制。一是要尽快结束非税收入征收管理无法可依的局面，加快非税收入管理法律体系建设步伐，实现依法管理非税收入，为消除“按需取费”和“收费养人”提供法律保障。为此，建议省人大尽快出台《湖南省非税收入管理条例》。在此基础上，由省政府分类制定《非税收入征收管理办法》及实施细则，形成健全的法规体系。二是要继续执行和完善非税收入政务公开和收费公示制度，定期向社会公布非税收入项目和标准，实行挂牌征收，使缴款的单位和群众做到心中有数。三是要建立和完善非税收入稽查、举报、违规处罚和责任追究等监督管理制度，对乱收乱罚乱用或应征不征、应罚不罚、随意减免的违纪现象，通过各种媒体公开曝光，并依法给予处罚。四是要建立定期将非税收入征、管、用情况向人大报告的制度，自觉接受监督。

（作者为湖南省财政厅厅长）