自1983年国务院发布《关于对农林特产收入征收农业税的若干规定》，在全国单独对农林特产收入征收农业税以来，为调节农村种植结构，确保国家掌握一定的粮源，稳定市场、促进农业生产全面协调发展发挥了积极作用。但随着社会主义市场经济的建立，农业特产税越来越不适应形势发展的需要，农业特产税制存在的矛盾和问题也日益暴露出来。主要表现在：

（一）农业特产税与现行农业政策不相适应，影响农村经济快速发展。1983年，国务院发布实行征收农业特产税的目的是为了平衡农产品税负、调节基本农作物之间的比较利益，缓解农林特产与粮食争地的矛盾，进而起到调整种植结构，稳定和增加粮食产量的作用。目前我国农业经济形势与那时相比，已经发生了深刻的变化。改革开放全面激活了农村经济和农民劳动生产积极性，农民在获得了生产经营自主权后，迸发出前所未有的创造力和生产热情，农林牧副渔业全面发展，粮食总产量连年攀升，使我国成为世界上最大的粮食生产国，当前国家的粮食供给和储备都十分充裕。由于国有粮库粮食大量积压，巨额补贴使财政背上了沉重的包袱，一些地方出现了“卖粮难”的问题，为了解决这个问题，国务院制定了对粮食“顺价销售”和取消粮食生产指令性计划的政策，广大农民顺应国家宏观调控政策，根据市场需求，充分利用当地资源优势，大力发展特色农业和优质高效农业。而此时的农业特产税制度，由于政策背景发生了根本的变化，已经失去了稳定和增加粮食产量的作用，反而成为影响农业经济发展的制约因素。

（二）农业特产税负担和特产品收入不相适应，影响农民再生产的积极性。农业特产税负过重，是导致农业特产税制度难以适应农村经济发展和农民投资积极性的主要原因：一是水果类特产品收入降低。2002年，我们对甘肃天水市果品大县秦安县郑川乡郑川村的农户进行抽样调查，结果表明：正常年景，一亩苹果（红富士）平均产量1500公斤，商品果产量以70%商品率计算为1050公斤；次果产量以30%的次品率计算为450公斤。2002年底市场销售商品果平均价格0.8元/公斤，次果平均价格0.2元/公斤，一亩苹果毛收入为930元；而农户每亩需投资化肥、农药、浇水等约630元，加上应纳特产税为111.6元，亩均苹果收入不计算农民自己劳动力成本，仅可收入188.4元。如果按2001年的0.2—0.4元/公斤价格计算，部分果农出现了负收入。从以上数字可以说明，过去火爆一时的苹果，再也不能给果农带来丰厚的收入，作为特产品已失去了特产品优势，却承担着与农业税相比较下的高税负。二是水果类特产品与基本农作物收入相差不大，但水果类特产品税负过重。以2002年为例，天水市农业税征收2134万元，当年农业税计税土地面积523万亩，农业税亩均负担4.08元；农业特产税征收4024万元，当年挂果面积37万亩，特产税亩均负担108.76元；农业特产税亩均税额是农业税亩均税额的27倍多，每亩绝对额高出104.7元。由于水果类特产品收入较低，税负过重，不仅使农民再生产能力明显弱化，而且还严重挫伤了农民发展农业特产品的生产积极性，不少地方发生了砍树毁园现象。据我们调查了解，天水市北道区果品大乡伯阳乡近两年砍树毁园达1000多亩。

（三）农业特产税据实征收难，影响税赋的公平性原则。一是种植品目变化大。同一块地今年可能种药材、花卉，明年可能种瓜果、烟叶，品目不同，税率不同，所负担的税额也就不同，但要年年核定不仅量大面宽，而且就目前为数不多的农税征收人员而言要完成核定任务也不现实。二是农特产品估产、估价难。同样是苹果，品种不同、地块不同、年份不同、产出不同，价格差别很大，因此，要确定农特产品的实际销售收入难度很大。三是收入的实现时间不确定。今年出产的农特产品可能明年才能实现收入（窑藏），待价而售的现象在农特产品收入的实现中显得尤为重要。这就给农业特产税征收带来了很大困难。

（四）非执法主体参与征管执法，影响依法治税的顺利实施。农税征管部门为了完成繁重的农业特产税征收任务，每年特产税普查和征收期间，都要抽调大量的县、乡、村干部配合特产税征收工作。正是由于行政力量的介入，带来了一些无法避免的负面效应：一是执法主体变异，造成诸多弊端。一方面，因乡村干部对税收政策和执法程序不熟悉，违规违法事情难免发生；另一方面，由于他们不是执法人员而参与税收征缴工作，给依法征税带来了不利的影响。二是行政干预过大。一些地方由于财政入不敷出，难以为继，为了保工资、保基层运转，不顾税源实际，搞平均摊派，加重农民负担，年年在上级下达的收入任务基础上追加增收计划，乡村干部无奈只好收“过头税”。三是违规违法行为屡禁不止。一些地方的乡村干部借征收特产税之机“搭车收费”，使农民根本弄不清什么是税，什么是费，甚至一些地方白条收税，按人头摊派征税，严重影响了税法的严肃性。

通过分析我国农业税收制度存在的问题，对我国农业税收制度改革提出以下思路：

（一）建立统一的新的农业税取代现行的农业税与农业特产税的新机制。将农业特产税应税品目全部并入农业税，两税合一，建立新的统一的农业税制，并明确纳税义务人。农业税纳税义务人可规定两类：一类是对经营管理国家所有农业用地的单位和个人，以土地使用权利人作为基本纳税单位；二是对经营管理农民集体所有农业用地的单位和个人，以法定的经营管理者即土地所有者作为基本纳税单位。如此规定的主要理由，一是符合《土地法》精神，二是符合统分结合的双层经营体制。

（二）实行定额税制。当前农业已不是单一的粮食经济，农业产品繁多，收入差距较大，征收机关对各纳税人农产品实际收入已很难确切掌握。因此，继续沿用原来评定常年产量和采用比例税率制已不适应当前形势。根据上述情况，结合农村现状与特点，可以采用简便易行的办法，实行统一税目、税率的差别定额税制。定额税制的确定应考虑以下几点：一是参照原农业税和农业特产税税率负担水平，使新旧税制负担水平能够相互衔接，避免税收负担大起大落，影响纳税人的生活和生产经营。二是考虑到地方政府发展公益性事业必要支出的需要，适当提高税收负担水平。并坚决制止在税法之外，随意出台不合理的集资摊派，从而解决农业税收负担偏轻而农民负担却畸重的矛盾。从税法制度上真正稳定农民负担，使农村税费改革一次成功，一步到位，以确保农民负担不反弹。三是要充分考虑对当前差异较大的农业收入水平即纳税人之间、农业内部生产结构之间的收入差别水平进行有效调节，促进农业内部生产结构的合理调整和农业生产的平衡发展。四是要考虑当前各地区农民人均纯收入水平和温饱水平的需要。只有这样才能确定较为合乎实际的差别定额税制，同时可以减少地方政府对农民种植的行政干预，让农户根据市场的需要自主调整种植结构，增加收入。

（三）重新核定农业税计税土地面积。土地是农业税计税的基础，土地面积的核定是农业税税制改革成功与否的关键。因此，要在各级政府的领导下，借农村税费改革的东风，配合“三定”工作，组织力量对农业用地进行一次自上而下、认真扎实的全面清查，做到农业税计税面积与农户承包面积相一致。同时，对土地实行动态管理，要经常性对农业税计税面积与农户承包面积的增减变动向征收机关申请变更登记，经征收机关核定后予以调整。

（四）强化农业税征管体系建设。一是要加强立法体系的建设，现行的农业税执法依据《农业税条例》是建国初期生产落后、劳动生产率低、计划经济条件下的产物，与现在的社会主义市场经济不相适应。因此，必须切实加强农业税的立法，及早将其纳入健全的法制轨道，转变多年的靠行政手段征税的方式，实行依法治税。二是建立专门的农税征管机构，理顺农税管理体制，为推进依法治税，市县应设立专门的农税征管机构即农业税收征收管理局，为农业税收行政执法提供组织保障。三是完善农税征管网络体系建设。要给各征管机构配备必要的微机、传真机等现代化办公设施，实行联网，建立农税征管网络体系，逐步实行农税征管网络化，进一步提高工作质量和工作效率，努力提高农税征管水平。四是加强协税护税网络建设，在村一级全面建立稳定的农业税收协税护税组织，共同搞好农业税收的征管。