近几年来，四川省宜宾市财政部门按照构建公共财政框架的要求，不断更新观念，实施了预算制度改革，使全市财政运行在机制上趋于科学，在技术上趋于完备，在管理上趋于规范，在结构上趋于合理。改革，促使宜宾财政逐步摆脱困境，公共财政框架逐步成形，向着稳固、平衡的地方财政目标迈进。

一、实施综合预算改革，探索新型预算管理模式

宜宾属经济欠发达的内陆地区，1997年撤地设市，经济基础较差，尤其是县域经济十分脆弱，所辖九县一区绝大部分都程度不同地存在预算内财力不足的情况，少数县地方财政收入甚至保证不了职工工资和政权运转等最基本的社会公共需要。但却有大量的预算外资金游离于政府预算之外，滞留在一部分单位手中，产生了一系列的管理和廉政问题。为壮大地方政府可支配财力，增强政府宏观调控能力，从1998年开始，宜宾市财政部门抓住贯彻行政事业单位新的“两则”、“两制”和《预算外资金管理条例》的契机，从预算外资金入手，在四川省率先进行了建立综合财政预算管理模式的探索。

1.确定了“预算内外两块资金、一个计划、收支统管、零为基数、定额管理、综合平衡”的指导思想。一是把单位的支出预算分为经常性支出和专项支出“两个部分”，收入预算分成预算内和预算外“两个来源”，“两个部分”的支出通过“两个来源”，区别各单位的不同情况，相互补充，统筹结合；二是对每个单位的经常性支出核定一个公用经费定额，单位的定额由“两个来源”综合构成，并视单位具体情况确定一个相对合理的构成比例，把定额作为“收支统管”的结合点；三是制定统一的统筹政策，对各单位依法收取的预算外资金实施有限统筹；四是实施“零基预算”的编制方法；五是通过较为规范的预算报表，完整反映单位来自预算内、外的开支，同时也反映单位执收、政府统筹的资金情况。

2.执行“责、权、利相结合”的原则，充分调动单位组织预算外收入的积极性。在安排专项支出时，实事求是地设置相应的“收费项目成本性支出“和“执收业务费”，确保单位开展应收尽收工作相应的资金需要。

3.采用较为规范的“预算内外资金相结合、经常性经费与专项经费相结合、货币分配与实物分配相结合”的方法审定批复单位预算。由于宜宾1998年就在四川省率先制定出台了较为规范的政府采购管理办法，因此，综合预算改革充分结合了政府采购制度的实施，对单位综合预算的审批，采取了统筹预算内外，核定总指标，经费与实物同时下达的方式，在综合预算中建立了初步的政府采购预算。

到2000年，宜宾市综合预算管理模式基本确立，收到了明显的成效，使单位基本确立了综合预算的观念，财政性资金在各单位之间的分配逐步趋向合理，改革也明显增强了政府的宏观调控能力，使政府可调度的资金更为充分，极大地缓解了县（区）特别是贫困县财政资金调度的紧张局面。据统计，从1998年开始的几年综合预算改革，累计用预算外资金抵顶预算内经费3.12亿元，为政府提供可支配的财力4.8亿元。

二、实施部门预算改革，建立公开、透明、规范而富有效率的预算编制制度

综合预算改革的全面实施，在一定程度上使财政预算更加规范、完整、准确，但它还没有很好地解决预算编制时间偏短、内容偏粗、约束偏软等问题。基于此，从2001年开始，宜宾市在市级机关事业单位中选择了教育、科技、农业、劳动和社会保障等五个部门33个单位实施部门预算改革试点，在总结试点经验的基础上，2002年在市级219个机关事业单位中全面实施部门预算改革，全市多数县（区）也已陆续实施了部门预算改革。

1.确定一个基本的预算编制周期，为编制科学、准确的部门预算提供相对充足的时间保障。部门预算的编制周期从上年7月开始至当年的4月，10个月的时间跨度基本能保证各部门合理地编制其年度预算。

2.一个部门一本预算，部门收支内容必须完整。将部门预算的编制与总财力预算的编制有机结合，使预算部门既包括机关单位，也包括取得财政补助和非税收入的各类事业单位；预算经费既包括一般预算收支，也包括基金预算收支；既反映预算内，也反映预算外；既包括基本支出，也包括项目支出；既反映政府公共支出预算，也反映社会保障支出预算，同时还反映经济建设支出预算。

3.选择一套成熟的编制软件作为载体，设计一套尽可能科学的预算报表作为基础，确定一个合理的编制程序作为保障，使部门预算形式上更规范，内容更细化，编制效率和质量更高。宜宾市2003年部门预算，采用财政部指定的“e财软件”进行编制，在财政局内部实现了网络在线编制管理。预算报表体系则根据预算管理的目的和要求、不同的经费来源、不同的开支方向和政府预算收支科目来设计，详细但不繁琐，信息量大但方便部门录入。同时，从兼顾时效性和科学性角度出发，采取“二上二下”的程序，既给部门和单位充分论证预算的时间，又不过多地增加上下往返的环节。

4.采用有别于传统的编制方法，使部门预算更符合实际。在收入预算的编制上，强调其政策性及关联性，主要根据国家和省市财税法规和收支管理政策、预算年度GDP增长情况等，按因素法确定收入。支出预算则采用“零基预算加项目预算”的方法，对部门属基本支出的人员经费，日常公用经费适用零基预算方法；对部门专项支出则既坚持零基法，又实行项目预算管理。

5.制定一套相对科学合理的公用经费定额标准，保证部门基本支出的需要。通过因素分析法，制定了单位分类定额标准，不同类单位定额不同，同类单位预算内外经费负担比例也可能不同。

6.规定一系列的编制原则，确保项目支出安排科学合理、规范有序而又富有效率。对项目经费的安排，主要体现了“八个必须”：必须符合公共财政改革方向和相关政策规定；必须注意“专项”的概念，不能把应该在正常经费中开支的内容挤进专项中；必须确定该专项在预算年度内肯定要开展；必须明确该专项所需经费既能定性，又能定量；必须明确专项系一事一项，具有一次性，不存在基数；必须坚持综合预算原则，专项经费来源严格执行先预算外、后预算内的安排顺序；必须明确预算内安排事业发展专项资金首先占用相应事业切块指标或事业待分配经费的原则；必须明确专项经费一经批复，原则上须严格执行专款专用的纪律，不允许单位擅自调整。

7.确立非税收入基本的预算安排原则，进一步规范预算外资金管理。非税收入的预算安排原则就是严格执行“收支两条线”管理规定。对各单位执收的非税收入资金，除了有政策规定使用范围的专项收入、政府性基金附加外，其他预算外性质的资金，在按照统一规定的政府统筹比例扣除统筹部分后，单位可支配收入部分在预算安排顺序上坚持第一保障单位各项政策性人员工资福利性支出，第二保障单位日常公用经费定额中的预算外负担部分，第三保障单位执收的成本性开支，第四保障单位发展事业必须的专项性开支。

8.以部门预算为支撑，确立政府预算体系的基本框架。市级部门预算较好地实现了部门预算与总预算、基本建设预算、政府采购预算的有机结合，通过部门预算完整地反映出了市级财政的公共支出预算、经济建设预算和社会保障预算，确立了政府预算体系的基本框架。

三、调整预算支出结构，构建地方公共财政基本框架

新型预算制度确立的预算编制机制和预算执行机制，使宜宾市财政支出结构明显优化，各级财政部门按照公共财政的要求，一方面主动退出应由市场配置资源的领域，不再直接介入生产经营和经济建设；另一方面，集中财力保证各项公共支出需要。同时，充分利用经济手段，发挥财政杠杆作用，支持地方经济的全面发展。

1.保障工资发放。全市机关事业单位职工和离退休人员工资得到了保障，不再发生新的拖欠。市级财政还调度专项资金，解决了全市历年欠发的工资。“吃饭”问题在宜宾这样一个经济欠发达的地方得到了实实在在的解决。

2.为社会保障体系的建设提供资金支持。面对企业改制、资产重组等职工下岗再就业的压力，市财政积极筹措资金给予了最大限度的支持。仅1998年—2001年期间，市级财政就安排资金2.43亿元，用于支持企业破产转制和社会保障体系建设，使全市34572名城镇居民得到了最低生活保障，86659名失业人员得到了就业安置，44471名下岗职工重新就业，一个由市、区县、街道、社区共同组成的四级劳动力网络基本成形。与此同时，还投入6800万元用于全市所有建制乡卫生院的危房改造和设备更新，帮助占全市总人口84%的农民得到了基本的医疗保障。

3.建立市以下转移支付制度，促进全市经济发展。从1996年至2001年，市级财政对县（区）的财力支持达到了6.5亿多元。其中：安排客观性财政转移支付资金1.4亿元，保障了县（区）基层政权正常运转，促进了县（区）各项社会事业的发展；投入财源建设资金2.32亿元，并充分发挥其导向和辐射作用，粘合了其他资金15.7亿元，扶持了130多个财源建设项目，有效地培育了一批地方经济新的“增长点”，促进了一些地方经济支柱型企业的壮大成型。

4.参与国有企业产权制度改革，促进全市经济结构的合理调整和产业结构的升级。市财政一方面安排了11亿元的企业科技三项费用、企业贷款贴息、企业改制资金和企业挖革改资金，做大做强国有大中型企业；另一方面在95%的国有小型企业实施了“国有民营”和“公有私营”改革。通过几年的艰苦努力，使地方经济结构得到了极大改善，塑造了以五粮液集团为代表的一批国有大中型支柱企业，其中五粮液集团2001年实现利税28.5亿元，成为四川省第一利税大户。

5.发挥财政资金引导作用，支持地方基础设施建设。“九五”以来，宜宾市财政通过调整和优化支出结构，重点支持了地方机场、铁路、公路建设和城市环境建设，仅市级财政投入交通、城市基础设施建设的资金就达8.6亿元，极大地改善了宜宾的交通和城市环境，既完善了城市功能，又带动了全市相关产业的发展。