众所周知，政府的建设所需资金应由财政进行调配、监控。但长期以来，公共工程这项巨大的支出却常常逃离在财政的监控之外，全国范围内建设工程项目真正按政府采购的规定运作的不多，在推行工程采购的过程中也存在一些难点：

1.工程采购实施权属不清

现行的建设工程公开招标包含多个程序，程序中各个角色的定位基本形成一种惯例。建设主管部门认为自己负责工程项目立项、审批以及质量、安全的技术监督，理应将工程采购职能划入本部门。政府采购部门则认为，工程采购中有一部分资金来源于财政资金，自己必须介入工程采购。由于工程采购实施的权属不清，使政府集中采购的作用没有充分发挥。

2.工程采购所采用的操作方法不统一

建设部门工程招标一直沿用的市场准入靠“摇”，标底价格靠“猜”的办法，使许多企业无法参与到公平竞争之中，导致工程采购办与一些供应商之间矛盾激化。而政府采购部门则认为，既然建设工程项目的采购已经纳入政府采购的范围，就理所当然应按政府采购的有关规定操作。

3.采购资金难以落实

有的工程采购项目是“拼盘”项目，项目中财政以外的资金不到位，拖欠供应商款项的事时有发生，严重影响政府采购形象。如何按时支付“拼盘”工程采购资金，又成为工作中的一大难题。上海、南宁等市为了避免这样的问题，都是在专户中至少到账30%资金才立项、委托，然后按工程进度付款。珠海的措施使资金落实更有保障，按有关规定资金虽不一定全部到账，但必须落实来源，未到账的资金必须有书面保证及担保人签字，并经用户确认。

4.工程项目的合同签订与工程质量的监督不协调

传统的建设工程项目招标采用的是业主负责制，由业主单位自行组织招标或委托招标，业主单位作为招标主体自始至终参与了招标、定标的全过程。因此，最后的合同签订成了一件顺理成章的事。然而实行政府采购后，业主单位的角色发生了一些变化，不再直接从事招标活动，而是由作为集中采购机关的政府采购中心来承担，这就相应提出了两个问题：一是政府采购中心是否参与合同的签订？二是业主单位不按规定与承建单位签订合同怎么办？在工程质量方面，也存在由谁监督的问题，一些部门以工程资金为借口，推诿责任，而采购办作为监督管理部门尽管负有责任，但因不涉及合同签订，再加上技术监督力量不足，对此问题也是力不从心，使得工程质量监督陷入空白。

针对以上难点，笔者认为可采取如下对策：

1.消除认识误区

公共工程实行招投标，在《招投标法》中已有了明确的规定，但公共工程实行招投标制不等于实行了政府采购。招投标制是一种按规定程序购买商品、服务或工程的交易方式，政府采购制度是规范政府采购行为并对采购过程进行管理的一种控制系统。招投标因其公开、透明而成为政府采购主要的采购方式，以致人们在观念上已经把招标与政府采购融为一体。但是，二者仍有很大区别：

首先，政府采购制度所规范的是政府部门用于自身消费的采购和政府投资用于公用设施、公共事业的采购。而招标制在任何国家都不对使用人和适用范围进行特别限定，无论政府还是民间，无论是国有还是私营，任何企业、组织或机构只要认为必要并可行，都可以运用这种方式。

其次，政府采购制度的运行过程与招标不同。招标程序的起点是发出招标公告，经过投标、评标和中标，到授予合同即标志着招标过程的结束。而政府采购从管理采购计划开始，通过采购预算（计划）的编制审批，合同条件的审查，采购方式的确定和采购程序的操作，签订合同，履行合同，最终到采购结果的统计评估，因此政府采购制度所涉及的范围更广，管理的环节更多，对政府采购管理部门的要求也就更高。

第三，政府采购要承担更多的实现社会政策目标的责任，如保护环境、维护经济秩序、保护民族工业、稳定物价和促进国际贸易等重大政策目标。招投标制虽然也有促进公平竞争和维护经济秩序等作用，但十分有限。

第四，政府采购合同虽然要遵守民事合同，但同时也具有区别于民事合同的公法性质，出于公共利益的考虑，政府机关在政府采购活动中，享有一定限度的行政特权，如合同履行的监督控制权，单方面决定取消招标或解除合同等。

2.明确采购主体

首先，从管理职能看，财政作为政府采购的主管机关，是作为国家这个最大的投资者人格化的代表，代表着投资者——国家，对政府性资金工程进行具体的微观管理，行使业主职能；建委作为建设行政主管部门，代表管理者——国家，对所有建设工程（包括公共工程）实行宏观管理，行使行业主管部门的职能。即前者是从投资者的角度，行使业主的职能。

其次，从管理范围看，政府采购只是对由财政拨款的政府公共工程实施政府采购，而其它非财政拨款项目包括企业和私人领域的建设项目仍由建设部门管理。

第三，从管理环节看，政府采购部门只是对工程的招投标这一环节进行监管并实行项目资金直达供应商，包括招标机构的选择、评标原则的制定、招标过程的监督以及资金的拨付。而工程的立项和报建手续、中标后建设及监管工作、综合验收、质量评定、企业资质管理等工作仍由建设部门按规定执行。

3.强化职责分工

财政部门负责建设资金管理，分期支付资金和工程决算审计确认：对政府采购方式、采购程序、采购合同、现场管理进行监督；对建设、施工单位违反政府采购法规的行为依法进行处理。

建设行政主管部门负责建设项目审查；负责确认建筑工程勘察、设计、施工、监理等单位的资质；负责建筑工程质量监督、检查和有关项目的质量等级评定；负责有关项目的综合验收、建筑工程档案的审核归档管理等。

质量技术监督部门和建设部门负责对建设工程政府采购过程中所使用的主要或重要原材料、半成品，安装的室内外配套设备等进行抽查检验并出具检验报告；对查出的假、冒、伪、劣产品依法进行严肃处理。工商、公安、消防等部门按照各自分工，协调做好工程采购的监督和管理工作。

4.推行造价改革

招标投标的核心是价格竞争。我国目前工程招标投标价格的确定一般以国家制定的概算定额为依据或参照依据。概算定额管理制度以及定额单价法确定的工程报价，实际上是以行政指令对工程造价实行直接管理，这在很大程度上影响了投标人个体成本作用的发挥，导致一些投标人在投标时不是按自己企业的实际经营及管理水平报价，而是偷、透标底，鉴于《建筑法》、《招标投标法》以及《价格法》都倡导工程造价改革且都没有规定工程招标中必须编制标底，因此需深化工程造价改革。实行工程招标，企业自主报价、合理低价者中标，能促使企业靠自己的实力在市场上竞争，自我经营，自我发展。这是建筑业改革的内在要求，也是国际惯例。招标投标和竞争定价给企业带来的外部压力，能促使企业革新创造，注意技术进步，提高管理水平和适应市场经济的生存能力。

5.加强质量管理

在计划经济时代，工程采购由政府指令有关单位按实际完工成本核定采购支出。市场经济条件下，竞争使商品价格具有明显的差异性。因此，财政作为政府采购工作的主管部门，必须牢固树立市场观念，实现三个转变，即从成本的静态控制转向动态管理；从资金管理转向实物管理；从事后管理转向事前、事中、事后全程管理。

在工程采购具体操作中，要把好市场准入关、工程监理关、竣工验收关，推行项目法人负责制、工程建设监理制、工程质量责任制，完善政府监督、工程监理、企业自检三级质量保证体系，突出承重结构、渗水漏水、防火漏电三个质量管理重点。