公共财政的建立，必须有与之相适应的财政收入运行机制，现行的财政收入运行机制，已不能满足公共财政职能的需要。目前，中央财政收入占全国财政收入的比重，财政收入占GDP的比重不仅低于市场经济发达国家，也低于一般发展中国家；预算内收入运行机制化、规范化受到预算外收入的严重冲击，财政赤字增加，国家财力不足；国家在履行配置资源、调节收入分配及实现经济稳定与增长职能，提供公共物品、满足公共需要方面还无法完全到位；因此，要想实现财政职能的转化，有必要借鉴国际上实行公共财政国家的税制经验，建立与之相对应的税收体系。

一、确定合理的税收总规模

满足政府提供公共产品，公共服务和其他职能活动的需要，是税收主要职责，这意味着税收应该在GDP中占有合理的比重。目前财政收入占GDP的比重明显偏低的主要障碍在于：费改税的进程缓慢，社会公共权力缺乏制约，众多公共权力机构直接介入财政分配领域。因此，改变目前我国财政分配现状，提高两个比重，为公共财政筹集充足资金的途径在于：

1.加速“费改税”的进程。按照建立公共财政的要求，取消实施公共管理和提供普遍性公共服务收取的管理费；将体现市场经营行为的服务性收费转为经营性收费，并对所得收入依法征税；将政府为支持某些重点产业和重要事业发展设立的、具有税收性质的政府性基金或专项性收费改为相应的税收；保留政府向社会实施特定管理或提供特殊服务以及对国有资源有偿使用收取的必要费用，并实行规范化的财政管理。同时，以精简机构、转变职能为契机，清理违规介入分配领域的公共权力机构，从法律、制度上铲除“以费挤税”、“费大于税”的现象。这样既能减轻企业和居民负担，又能增加国家财政收入，为政府提供公共物品提供财力保证。

2.提高财政组织收入的能力。结合经济体制转轨时期我国经济发展的特点，强化税收征管工作，防止所有制结构调整、企业制度创新中的税收流失以及个人收入多元化中的税收流失，建立科学、严密、高效的税收征管体系，保证税款及时、足额入库。开征社会保障税、遗产税与赠与税、环境保护税、证券交易税等，以扩大税收覆盖面，增强财政组织收入的能力，满足社会公共需要。

二、建立符合公共财政需要的税收体系

根据公共财政的职能，综合考虑我国经济体制转轨时期的新情况、新特点，我国的税制改革应在现行税收体系的基础上，完善税种、扩大税基，使税收调控覆盖经济社会生活的主要领域，形成一个“宽税基、低税率、严征管”的新的税收体系。在主体税种的确定上，选择所得税和流转税并重的双主税制模式，充分利用流转税的收入刚性和所得税的收入弹性实现互补，同时发挥流转税对弥补市场资源配置缺陷和所得税在促进经济稳定方面的调节作用。因此，税制改革应从以下方面入手：

1.进一步完善增值税，扩大增值税的征收范围，实现生产型增值税向消费型增值税的转型。必须尽快实施增值税由生产型向消费型的转型，解决现行增值税的重复征税问题；逐步扩大增值税的征收范围，先将交通运输业和建筑业纳入增值税的征收范围，然后对整个劳动服务行业都征收增值税；并规范对一般纳税人和小规模纳税人的管理方法，以充分发挥增值税组织收入的功能。

2.适当调整消费税的征收范围和征收内容。我国1994年开征消费税的主要目的是为了抑制奢侈性消费，但随着人们生活水平的提高，现在消费税的课征对象已指向一般消费品，如化妆品、护肤护发品、汽车轮胎等，而一些真正高档的消费行为和消费品却在消费税的课征范围之外，如高档娱乐设施，健身类、保健类设施及产品，消费税的宏观调控作用被削弱，因此，应适时调整消费税的征收范围和征收内容，以充分发挥消费税的调节作用。

3.尽快合并内外资企业所得税。规范所得税税前扣除制度，合理确定税收负担；清理整顿税收优惠政策，取消按纳税人性质、所在地区给予优惠，实行以产业政策和地区优惠相结合，以产业为主的优惠方法，并对外资在产业和科技含量上给予特定的优惠，既有利于吸引外资，又能保证我国企业有一个公平、宽松的发展环境。

4.改进个人所得税课税制度，由分类所得课税制改为分类综合所得课税制。调高征收起点，实现保障低收入公平分配的目的；改革费用扣除方法，应把赡养人口数量、医疗支出、教育费用和购买住房等家庭主要支出等因素考虑进去；建立统一的个人所得税税号，严格征收管理，应收尽收，以满足财政支出的需要。

5.开征遗产税、赠与税。针对我国社会分配中贫富差距悬殊的现状，开征遗产税势在必行。一方面，遗产税对个人所得税是一种补充和完善，由于人们的纳税意识低和征管手段的不力，个人所得税的偷逃税现象还较为普遍，开征遗产税可以适当地弥补这个缺口；另一方面，通过征收遗产税将社会财富转化为国家所有，有利于财政将这些收入转移到为社会提供公共产品上来；再者，还可以有效地限制社会财富集中在少数人手里，控制社会成员收入和财富的过于悬殊，防止两极分化，促进社会安定，逐步实现共同富裕的目标。

6.开征社会保障税。市场经济是风险经济，单纯依靠社会成员的个人能力，往往难以抵御市场风险，再加上市场自发地向效率而不是向公平倾斜，必然会导致社会成员之间收入差距的扩大化。这就要求通过社会保障对社会收入实行再分配，建立必要的“安全网”与“减震器”，而社会保障只能由政府通过财政来承担主要职责。开征社会保障税，不仅有利于建立一个比较规范稳定的收入来源渠道，保持社会保障筹资政策的统一性、连续性和相对稳定性，还有利于解决公共财政下财力不足问题。

7.开征环境保护税、证券交易税。21世纪，环境问题将日益受到人们的关注，税收对环境的作为也会增强。为保护环境，政府不能再把治理环境作为行政管理的范围，而应在税收制度方面采取相应的措施。按照“谁污染谁付费”的原则，征收环境保护税，把污染环境、破坏环境的物质作为征税对象，强迫这些物质的生产企业对社会作出补偿，以减轻国家为治理环境而带来的财政压力。另外，征收证券交易税，一方面有利于管理证券交易市场，规范证券交易行为；另一方面有利于扩大财政收入来源，为公共财政提供充足的资金。

8.规范其他零星税种。调整营业税、城市维护建设税，为满足地方财力提供保证；改进房产税、土地使用税、规范印花税，建立完善的地方税体系，为地方政府提供公共物品聚集财力。

三、进一步规范分税制

上下级政府机构之间如何划分财政收支职责，不仅影响到各级政府之间的收入利益分配关系，也影响中央财政为社会提供公共产品的能力和国家对经济的宏观调控能力。我国目前的分税制只规定了中央政府对省级政府的分税办法，省级以下各级政府的收入分配关系还比较混乱，再加上各级政府事权划分不清，转移支付制度不规范等，进一步规范分税制体制势在必行。

1.进一步明确各级政府的事权范围和各级预算主体的支出职责，与宏观经济稳定、收入再分配有关的事务由中央独立承担，如国防、外交等，地方政府主要承担地区利益所需的公共产品与服务的提供，如城市建设、治安等，做到财权与事权的统一。

2.进一步划分中央与地方的收入范围。把一些容易引起地方政府行为扭曲的税种划归中央控制，如增值税、消费税、关税等，保证中央的收入来源，并建立健全地方税体系，把一些收入稳定、适于地方征管的税种留给地方，如营业税、个人所得税。

3.进一步调整集权与分权的关系，确保中央收入占财政收入的比重不断提高，使中央可支配收入逐步达到主导地位，为国家公共财政的实施提供充足的资金。

4.进一步完善转移支付制度，使中央财政通过对增量与存量的同时调节来实现国家的宏观调控，并推进省级以下转移支付制度的建立，规范各级政府之间的财政关系。

四、加快推进农村税费改革的进程

1.清费理税，变“人收费”为“法收税”。首先是取消乡统筹费。将原来按农民人均纯收入收取的乡村两级办学、计划生育、优抚，修建乡村道路、民兵训练费和农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资等全部取消，同时将农村义务教育、计划生育、乡村道路建设及民兵训练经费由乡镇政府通过财政预算安排。其次，取消屠宰税和统一规定的劳动积累工和义务工及其它面向农民征收的一切行政性收费。村内进行农田水利基本建设、修建村级道路、植树造林等集体生产公益事业所需劳务，实行一事一议，由村民大会民主讨论决定。第三，改革村提留征收使用办法。村干部报酬、五保户供养、村办公经费等，凡由农民上缴村提留开支的，应采用新的农业税附加方式统一收取。农业各附加实行乡管村用，由乡镇经营管理部门监督管理。

2.调整农业税的计税方法。农业税计税土地以农民二轮承包用于农业生产的土地为基础，根据土地的增减变化等实际情况调整确定。从事农业生产的单位和个人的计税土地，为实现用于农业生产的土地，基层征收机关要根据当地实际情况认真核实，并对计税土地实行动态管理，保证税随地走，全部摊入田亩。对新开垦的土地和国家建设征用的以及因自然灾害损害的土地及时予以调整，防止出现新的有地无税、有税无地现象。

3.适当提高农业税的税率。根据经调查测算的乡镇实际亩均常年产量来确定计税年产量，本着“税负从轻”的原则，综合考虑各种因素，合理确定农业税税率和附加税比例，农业税税率最高不能超过7%，农业税附加比例最高不超过农业税正税的20%。

4.适当调整农业特产税征收政策，实行一个应税品种只在一个环节征税，农业税和农业特产税不重复征收。

（作者为海南省三亚市财政局局长）