一、现行复式预算编制存在的问题

（一）法律约束性差，编制不规范。虽然我国预算法已明确规定中央预算和地方政府预算按照复式预算编制，但实际上在各级政府的预算编制管理中，绝大多数仍未推行复式预算，而是以单式预算替代复式预算，即把一般预算和基金预算视同复式预算，以公共预算替代其它预算，国有资产经营预算几乎空位。随着我国公共财政的建立，社会保障支出的比重逐年加大，社会保障预算已开始编制，但目前社会保障预算内容缺项，仅限于财政本身的一些收支内容，个人缴费和社会统筹部分尚未纳入全部的预算管理。

（二）复式预算体系不尽合理。《预算法实施条例》规定的复式预算体系包括公共预算、国有资产经营预算、社会保障预算和其它预算。公共预算把经常性预算和建设性预算合二为一，包括了政府的所有公共收支，基本上相当于现在的单式预算，这既不符合国际惯例，也不便于利用复式预算来分析财政分配结构的合理性，更不利于反映“一要吃饭，二要建设”的理财思想。而国有资产经营预算在编制上比较复杂，经营性和非经营性国有资产的性质差异、运作方式和管理方式不同，以及经营性实物资产的混合价值归属等问题，都使国有资产经营预算的编制在技术上增加了难度。这种不合理的复式预算体系导致了各级政府缺乏编制复式预算的兴趣，进而导致复式预算制度难以推行。

（三）预算收支科目过粗。目前过粗的预算收支科目，无论是单式预算还是复式预算都是难以适用的。特别是确立复式预算编制制度以来，原来按用途分类的预算科目就更不能适应按性质分类编制复式预算的要求。过粗、过少、性质上模糊的预算科目造成复式预算体系中各个分预算的边界和内容难以划清，如在公共预算内行政管理费、各项事业费支出中，作为目级科目的社会保障费和公共预算内作为类级科目的社会保障补助支出重复，就使得公共预算和社会保障预算边界和内容不清，若把本属于社会保障预算的内容放在行政管理费和各项事业费中，就使得社会保障预算残缺。又如公共预算中的各项建设性支出与国有资产经营预算中的投资支出难以划分，如基本建设支出既包括生产性，也包括非生产性，既有基础设施方面，也有公益设施和国有企业投资方面，因而该科目无法界定公共预算和国有资产经营预算的边界与内容。预算收支科目过粗，仅反映用途而不反映性质，是当前复式预算编制的技术难题。

（四）政府收支管理不统一，导致复式预算功效低下。我国目前的政府收入分为三部分，一部分列入预算内管理，一部分置于预算外管理，还有一部分包括住房公积金、社会保障个人缴费和社会统筹等放在体制外管理，按照公共财政要求，这三部分政府收入都是财政收入，都应列入预算统一管理。目前的管理现状使复式预算仅能反映预算内财力分配结构情况，不能全面反映政府整个财力分配结构，并且预算内的财力是由一般预算和基金预算构成，复式预算也只能反映一般预算的财力分配结构。因而给政府领导提供的信息是残缺的，政府调控经济的能力和决策准确度都将受到严重的影响。

二、复式预算改革的设想

（一）修订预算法规，重构复式预算体系。从修订预算法规入手，将全部的政府收入纳入预算管理，取消基金预算；将公共预算分为经常性预算和建设性预算两部分，将国有资产经营预算并入建设性预算和其他预算中。为了加强政府债务管理，防范债务风险，更好地运用财政政策，还应设立债务管理预算。从而建立覆盖面宽、各个分预算间界限清楚、收支之间基本对应、收支科目性质明确的多元立体交叉的复式预算体系，即由经常性预算、建设性预算、社会保障预算、债务管理预算组成的复式预算体系。

（二）修订预算科目，做到科学、细化，性质和用途明确。为了解决复式预算编制的技术难题，应对现行的预算科目加以修订，既要考虑资金的用途，又要考虑资金的性质。主要是增列一级预算科目，科学界定每一科目的内涵，从而有利于归类反映财政分配的性质，便于界定复式预算体系中各分预算的界限，使复式预算编制在内容上更准确，在形式上更规范。

（三）进行复式预算编制的科学分工和有效组织。由于财政资金不论是通过单式预算还是复式预算进行分配，其具体的管理都在财政各个业务职能部门，所以，复式预算的编制也必须在预算部门和各业务职能部门之间进行合理分工。目前财政部门内部业务机构的设置基本上是按资金使用部门和使用性质管理来确定的，这就有利于复式预算的编制。应由预算部门全面负责和组织协调，由各业务职能部门直接编制相关的分预算，如经常性预算应由涉及经常性支出管理的各业务职能部门共同完成；建设性预算应由涉及建设支出管理的各业务职能部门共同完成；社会保障预算由社会保障业务职能部门完成；债务管理预算由债务管理业务职能部门来完成。

（四）确立复式预算的法律审批制度。为了全面推行复式预算，应将人大审批的预算由单式预算转向复式预算，并将其以法律的形式加以规定，这就保证了复式预算编制的强制性。与审批单式预算相比，人大审批复式预算，更能注重从整体上和结构上进行审查，看其财政资金分配是否符合党和国家的方针政策，是否具有科学的理财思想。确立复式预算的法律审批制度，对提高预算管理水平具有重要的作用。