记者：我国财政改革的最终目标，是建立有中国特色的公共财政基本框架。我们注意到，几年来，您一直致力于公共财政的研究和宣传。但是，您在20世纪90年代上半期，又是主张建立双元财政的。这是否存在矛盾？您是否由于政府目前已经明确了财政改革的目标模式就是公共财政，而改变了这一观点？

张馨（以下简称张）：不是这样的。其实，主张双元财政与主张公共财政，从根本上看是统一的。双元财政是对现实财政问题的解决，是一种过渡状态，其最终目标将是建立公共财政。我认为，如果不经过双元财政模式的过渡，公共财政的改革目标最终无法实现，或者即使实现了，所经历的艰难险阻和所付出的代价也要大得多。

市场经济下存在的是公共财政，此时政府财政的根本特性是弥补市场失效，为市场提供“一视同仁”的公共服务，它具有非市场营利性和法治性，是由市场和资本所约束和决定的。这是世界上任何一个实行市场经济国家所共有的现象。改革开放20年来，我国经济呈现出鲜明的市场化趋势，相应地，财政也呈现出鲜明的公共化趋势。而另一方面，数十年的计划经济，使得国有经济占据了整个国民经济的绝大部分。随着改革使我国经济市场化程度的加深，国有经济的一般经营性和竞争性的部分，就愈益面临着直接的市场竞争压力。可以这么说，20余年来，如何使这部分国有企业摆脱政府的干预而真正进入市场，能够独立自主地开展市场竞争活动和获得应有的营利能力，从而在市场竞争中存活下来，一直是改革的重要的乃至关键性的课题。加上种种传统因素和思维定势的影响，至今为止，各级政府仍然进行着各种营利性的活动。这样，在我国的现实生活中，至今都保有相当数量的营利性国有企业。于是，对国有企业的税后利润上缴（包括所谓的经营性亏损补贴）与营利性投资等活动，仍然构成了我国财政活动的一个部分，是我国政府活动的一个重要内容。但是，它们是营利性的财政活动，而不是公共性的财政活动，即它们不是非市场性的公共财政活动，而只是市场性的国有资本财政活动。这就是我们提出双元财政论的实践依据之所在。

记者：那么，双元财政的形成具有什么必要性和可能性？它有哪些主要观点？

张：“双元财政”是社会主义市场经济条件下由相对独立的公共财政和国有资本财政组成的有机统一体。它是与单元（结构）财政相对立的社会主义财政模式。我国计划经济下存在的是单元财政模式，其基本特征是：财政分配主体是作为政治权力行使者、生产资料所有者和生产经营组织者统一体的政府。单元财政是政府直接全面地配置社会资源和直接干预安排控制社会经济生活的产物。反过来它又支持和强化了计划经济。改革否定了单元财政赖以存在的根本条件，使双元财政的形成具有了必要性和可能性。在市场经济决定的政企分离、政资分开和资企分开的状况下，财政作为政府的分配行为，在客观上表现为政府以社会管理者的身份，为满足公共需要进行分配，而形成公共财政；政府以生产资料全民所有制代表的身份，对国有资产进行宏观价值管理和收益分配，而形成国有资本财政。因此，我国的经济改革是双元财政论的实践来源。

在社会主义市场经济发育不完备的阶段，政府不仅处于传统的非市场领域，而且还处于市场领域中，它显著地区别于仅处于非市场领域的西方政府。处于非市场领域的政府是作为社会管理者的政府，其收支活动构成公共财政，这是我国与西方财政的一致之处；处于市场领域的政府是作为资本所有者的政府，其收支活动构成了国有资本财政，这是我国财政与西方财政的差异之处，也使得我国财政形成了公共财政和国有资本财政并存的双元结构。西方财政所体现的只是非市场性的一种经济关系，因而存在的只是公共财政；我国财政所体现的则是非市场性和市场性两种经济关系，因而形成双元财政。所以，双元财政是由客观的市场经济关系所根本决定的。

双元财政论认为，不管是公共财政还是国有资本财政，它们都是政府的分配行为，因而两者构成有机统一体。但它们又是不同的财政类型，相对于市场经济来说存在着根本差异：（1）活动主体不同，公共财政的主体是作为社会管理者的政府，而国有资本财政则是作为资本所有者的政府；（2）活动目的不同，公共财政以为市场提供公共服务为目的，而国有资本财政则以国有资本的总体保值增值为目的；（3）活动依据不同，公共财政凭借政治权力，而国有资本财政则凭借资本所有权进行；（4）活动渠道不同，公共财政经由非市场渠道，而国有资本财政则经由市场渠道；（5）收入基本来源不同，公共财政的收入来源是税收，而国有资本财政则以国有资本收益为基本收入来源；（6）支出内容不同，公共财政的支出是非营利性支出，而国有资本财政则以营利性支出为基本内容；（7）活动范围不同，公共财政运行于市场失效的领域之中，而国有资本财政则处于市场有效运行领域内；（8）服务对象不同，公共财政以整个社会为服务对象，而国有资本财政则仅以国有企业为服务对象。可见，从市场角度看，公共财政与国有资本财政是两个完全不同的财政分配体系，在财政这一统一体中又是相对独立的。

记者：经过20余年的改革实践，人们已经越来越清楚地认识到，在市场经济条件下，政府是不应当介入一般经营性和竞争性领域的。政府已经在逐步退出市场领域，并且也明确提出了退出这些领域的要求。反映到财政上来，主要表现在什么地方？

张：就是其国有资本性质的部分将逐渐减少，或者说是处于萎缩和消失的过程之中，届时所余下的大体上只有公共性质的部分了。因此，就其趋势可以说，政府退出市场领域之日，也就是财政完全转到公共财政模式上来之时。正是从这个意义上讲，双元财政只是一个中间模式，是最终实现公共财政模式的过渡状态。

但是，应当退出和同意退出，并不等于政府已经退出或基本退出了营利性领域。实践证明，我国政府从市场领域退出的过程，是极其艰难的，阻力极大，绝不是一道行政命令就能解决问题的。在目前还存在着政府营利性活动的背景下，我国财政内部是客观并存着公共性和营利性两种关系的。因此，就现状来看，我国财政目前还处于改革的中间和过渡状态。这也是为什么我国目前尚未真正建立起公共财政模式，而我国的市场经济体制也仅处于初创阶段的关键原因之所在。

不过，认识与处理好这个过渡状态，有重大的现实意义。我国的整个改革是一个渐进的过程，决定了财政的改革也是一个渐进的过程。双元财政论的提出，是对于现实状况的分析结论和理论概括，尤其是我们提出双元财政问题的1993年前后，就更是如此。当时我国刚刚从总体上提出了建立市场经济体制的改革目标，各个部门各个领域则还没有来得及提出自己具体的改革目标。于是，针对当时财政经济状况的分析，我们提出了应当建立双元财政模式的问题。以后随着市场化改革的深入，随着自己对市场经济和公共财政问题的认识的发展，我逐步形成了这么一种看法，即我国的财政改革，着眼点就在于通过建立双元财政模式，而最终过渡到公共财政模式上。至于何时能够完成这一过程，则是由我国政府退出市场领域的时间和进度决定的。但那已经不是双元财政论所要解决的问题，而是整个经济改革的进展问题了。或者说，那已经不是财政所能够左右的问题，而是由整个改革进程何时实现政府退出一般经营性和竞争性领域来决定的。

然而，随着形势的发展，很快使我们陷入的是关于“公共财政”而基本上不是“双元财政”的争论之中。它迫使我们大大地丰富和发展了自己的公共财政观。而对于国有资本财政问题，研究和探讨则一直付诸阙如。这不仅是由于国有资本财政的复杂性和特殊性使然，而且也反映出弄清什么是“公共财政”何等重要。这就是，只要真正认识了“什么是公共财政”，人们也就能够很容易地明了，我国在一定的时间内，存在的将是双元财政，而不是公共财政。

记者：可是，到底应如何消除我国财政所包含的国有资本性质？

张：实质上，这也是建立我国公共财政的核心问题。在1995年之后的很长一段时间内，双元财政论似乎已为人们所遗忘，而对于公共财政论的争论则是轰轰烈烈的。当时间从20世纪迈入21世纪的今天，人们却开始重提双元财政问题了。这是为什么？它实质上表明，双元财政问题是我国建立公共财政的过程中，始终是绕不开的一个“坎”。在实践中，我国财政部门在试编部门预算的改革中，就遇到了建立“公共预算”，还是其它什么预算的问题。其关键原因就在于，按照建立公共财政基本框架的要求，我国的政府预算就不能将非公共性的内容包括进来，所以只能是“公共”预算，但这立即就遇到了预算制度如何对待与处理营利性的财政活动的问题。从理论上的争论来看，原来人们似乎是不承认国有资本财政的客观存在的。而目前的争论则表明，不管赞同双元财政论与否，人们实质上都认识到了，我国的财政目前是兼具公共性与营利性双重性质的。

目前的关于要不要建立双元财政模式问题的争论，实际上涉及的是我国财政改革的措施、步骤、方式、道路乃至具体目标等问题，而其中的关键就在于如何看待和处理目前我国财政中所包含的营利性活动。改革开放以来，我国一直呈现出政府退出营利性领域的趋势。它反映到财政领域上来，就是财政的逐步全面公共化。

记者：但尽管这样，政府要真正退出营利性领域，又是非常困难的，至今为止，政府直接间接地仍然大量地介入了营利性领域。对此，应当怎么办？

张：双元财政论就是立足于现实，为了克服与解决财政的营利性与非营利性收支相混同的状况而提出的，因而它就为我国财政向公共财政的根本转变，提供了一个重要的思路。这一思路没有因为确立了公共财政的改革目标模式而过时，反而是有助于公共财政模式的最终建立的。

这是因为，我国财政至今仍然是将营利性与非营利性活动捆绑在一块的，它使得目前我国经济中所包含的市场性和非市场性两大关系，通过财政分配而直接融为一体。这种混淆使得非市场方式直接介入市场活动中，是各级政府直接干预和控制市场活动的直接原因与手段，从而影响和根本阻碍了正常的市场运行秩序的建成。反过来，它使得政府的市场营利性活动直接从属于和服务于政府的非市场性的公共活动，是我国的政府与市场关系至今无法从政府决定型向市场决定型转变的关键原因之一。为此，在一时无法实现政府活动非营利化的背景下，先将我国财政的公共性和营利性区分为两个相对独立的部分，以公共财政活动于市场失效领域，而国有资本财政则活动于市场有效的领域，就可以在一定程度上解决上述的矛盾问题，有助于理顺我国正在构建中的市场经济体制的基本关系，即避免通过财政这一渠道，将市场性与非市场性两大关系混淆在一起。这样，各级政府对于自己的每一项活动，将可以清楚地认识到和区分出它究竟是公共性的还是营利性的。如果是公共性的活动，政府就可以探讨和研究如何更好地为市场提供公共服务的问题；而如果是营利性的，则可以探讨和研究如何逐步地从这些活动中退出来的问题。这对于目前正在构建市场经济体制的我国各级政府来说，无疑是大有裨益的，将是对我国目前仍然相当混乱的市场状态的澄清。

对建立市场经济的有利，也就是对公共财政构建的有利。因此，将我国财政两个不同性质的部分区分开来，对于构建我国特色的公共财政模式，将起着关键性作用。它实际上是率先在政府活动的公共性部分建立公共财政框架，并以“公共预算”与之相配合。同时，建立国有资本预算，去处理政府所直接进行的各种市场营利性活动及其关系。然后，一方面通过发展和完善公共财政，另一方面通过配合政府逐步退出一般经营性和竞争性领域的进程，而最终使国有资本财政自动消失，使我国财政模式完全转到公共财政上来。