农业综合开发是政府财政支农的重要手段。当前，准确把握农业综合开发工作要点，不断研究农业综合开发遇到的新问题，努力开创农业综合开发新局面，是摆在全体农发工作者面前的重要任务。

一、正确把握农业综合开发工作几个要点

新阶段，我国农业和农村经济发展所处的形势发生了显著变化。创造性地做好新阶段农业综合开发工作，必须适应变化了的新形势，正确把握以下几个要点：

（一）把农民增收、农业增效，作为农业综合开发的基本目标。农民增收、农业增效，是当前农业和农村工作的中心任务，是扩大国内需求，促进整个国民经济持续增长的重大问题。农业综合开发是农业和农村工作的一个重要组成部分，必须以农民增收、农业增效为基本目标。力争通过农业综合开发，将我国的农业发展提高到一个新水平，促进农民收入持续稳定增长，促进农村经济健康发展。

（二）把“两个着力”、“两个提高”，作为农业综合开发的基本方针。适应农业发展新阶段的要求，以农业主产区为重点，着力加强农业基础建设和生态环境建设，提高农业综合生产能力；着力推进农业和农村经济结构的战略性调整，提高农业综合效益，增加农民收入，这是农业综合开发的基本方针。改革开放20多年来，我国农业综合生产能力连续迈上了几个大台阶，但农业抵御自然灾害的能力还不强，多数地方还是“靠天吃饭”；近几年农业结构调整取得了初步成绩，但总体上看，当前农业和农村经济的发展仍然步履艰难，结构调整任重而道远。因此，农业综合开发要长期坚持“两个着力”、“两个提高”的方针。

（三）把应对入世挑战、提高农业国际竞争力，作为农业综合开发的一项紧迫任务。对于我国入世后农业发展出现的新形势，必须有清醒的认识。既要看到农业发展的有利因素和机遇，也要看到开放农产品市场所带来的冲击和受到的压力。农业综合开发必须做好迎接挑战的思想准备和工作准备，积极用好“绿箱”政策，扩大利用“黄箱”政策，保护农业综合生产能力与发展优势农产品并重，努力提高我国农业的国际竞争力。

（四）把完善投入机制、调整投入政策，作为农业综合开发良性循环的有效保证。做好农业综合开发工作，关键在于有一套好的运行机制和政策，特别是投入机制和投入政策。要适应社会主义市场经济发展的需要，顺应农业和农村经济管理体制改革的要求，充分考虑我国的基本国情，照顾各方的承受能力，进一步完善农业综合开发的投入机制，调整完善农业综合开发投入政策，使其更加有利于农业综合开发工作的开展，确保农业综合开发基本目标的实现。

（五）把健全制度、强化考核、严格奖惩，作为加强农业综合开发管理的主要手段。采取科学的管理方式，运用科学的管理手段，进一步健全农业综合开发各项制度，强化农业综合开发各种考核，严格执行农业综合开发各种奖惩规定，是促进农业综合开发事业健康发展的需要，也是开创农业综合开发新局面的重要前提。总结多年来的实践经验，建立健全农业综合开发违纪违规责任追究制度，对违纪违规问题责任人，在区分问题性质、类别、程度和危害的前提下，制定一个处分、处罚的具体办法，是解决农业综合开发工作中有禁不止、屡查屡犯和“法不责众”现象的一个有效办法。

二、深入研究农业综合开发遇到的新问题

（一）关于应对入世挑战问题。从长远看，加入WTO对我国农业的改革和发展将是有利的，但短期内，我国农业生产会受到一定程度的冲击。农业综合开发如何按照“趋利避害、减少冲击”的思路，积极调整投入政策，优化项目建设布局，是亟待研究的一个重大课题。总的来看，农业综合开发投入的重点是加强农业基础设施建设，改善农业生产基本条件和生态环境，推动农业结构调整，这种投入方式符合世贸组织的“绿箱”政策，是政府支持和保护农业发展的有效措施。加入WTO，农业综合开发将大有可为。特别是在稳定提高农业综合生产能力、培育发展优势产业和优势产品、确保农民增收和农业增效方面，将发挥更大作用。

（二）关于促进扩大内需方针贯彻落实问题。中央决定，今年继续实行扩大内需的方针。在新形势下，要在扩大内需的同时，努力增加城乡居民特别是低收入者的收入，尤其是大力增加农民收入，保护和培育内需。只有农民收入增加了，农村购买力提高了，农村市场活跃了，制约国内需求的瓶颈消除了，内需才能真正扩大，经济才能真正拉动起来。农业综合开发在扩大和培育内需方面可以发挥积极的作用。一方面，农业综合开发通过以农田水利建设为主的基础设施建设和以防护林、生态林为主的生态环境建设，通过支持龙头企业和农产品产地批发市场基础设施建设，可以扩大物资消耗，直接拉动投资需求的增长。另一方面，又通过支持多种经营项目发展，支持农业结构调整，拓宽农民增收渠道，改善农村的消费环境，提高农民的购买力，增加农村消费需求。

（三）关于适应农村税费改革要求问题。近两年来，农村税费改革在安徽、江苏等地开展试点，取得了重要阶段性成果。今年中央决定，要扩大试点范围，主要放在中部地区的粮食主产省和农业大省，其他省份继续在部分县市进行试点。根据这两年调查情况看，对农业综合开发工作有一定影响，特别是由于现行农业综合开发政策与农村税费改革政策还有不相协调的地方，增加了农业综合开发资金配套、债务明确、农民自筹和投工投劳的难度。因此，有必要尽快研究和适时调整农业综合开发的若干政策。例如：由于农村税费改革对农民自筹资金和投工投劳进行了限制，对农业综合开发中涉及受益农民的筹资投劳政策影响相当大，需要进行必要的调整。再如：必须妥善处理农业综合开发有偿资金债务问题，对原有的债务要根据农村税费改革的要求及有关政策，进行实事求是的处理，对新的债务必须落实到债务人，确保农业综合开发的健康运行。

（四）关于在西部大开发中发挥积极作用问题。实施西部大开发，是党中央、国务院为加快我国现代化建设作出的重大战略性决策。农业在西部经济社会发展中处于基础地位，西部地区落后主要体现在农业和农村经济发展滞后；西部地区条件差，主要体现在生态条件特别是农业生态条件较差。实施西部大开发，首先要改善西部地区生态环境尤其是农业生态环境，改变西部地区农业和农村经济发展落后的局面。西部地区的农业综合开发，是实施西部大开发的重要内容。加大西部地区农业生态环境建设投入力度，把西部地区中低产田改造同农业生态环境建设有机结合起来，大力发展特色农业和节水农业，是西部地区农业综合开发的一项重要任务。

（五）关于完善农业综合开发投入政策问题。投入政策是农业综合开发工作最重要的政策，这一政策合理与否直接关系到农业综合开发工作能否顺利进行。在投入政策上，要重视四个方面的问题：第一，向农业主产区倾斜问题。农业综合开发的重点放在农业主产区，特别是粮食主产区，这是第四次联席会议确立的方针。但是，如何界定农业主产区，如何向农业主产区倾斜，如何正确处理农业主产区和非农业主产区的关系，即在资金分配和项目安排上，既充分体现以农业主产区，特别是以粮食主产区为重点的要求，又兼顾非农业主产区，是落实倾斜方针必须解决好的关键问题。第二，土地治理项目和多种经营项目的投入比例问题。目前，沿海地区和经济发达地区希望多搞一些多种经营项目，但这些地区土地治理和多经项目的比例，要根据实际情况来确定。农业主产区特别是粮食主产区，土地和多经项目比例有没有调整的必要，也要综合考虑各种因素而定。第三，关于地方配套资金比例问题。随着农业综合开发投入力度不断加大，资金额度不断增加，要求地方配套的资金也要相应增加。对于发达地区来讲，可能困难要小一点；在财政困难地区，随着中央财政投资的增加，配套资金就要相应加大，财政的压力就会越来越大。配套投入是农业综合开发的一项重大政策，这种投入机制必须坚持，但是配套的比例，要根据各地的财力状况和农业综合开发任务的大小，适当进行调整。第四，财政资金无偿有偿投入比例问题。现行农发资金中，有一部分是有偿投入的，特别是多种经营项目有偿资金的比例比较高，有些地方反映需要调整。有偿和无偿资金相结合，是农业综合开发资金投入机制的重要组成部分，应该继续坚持。但是，财政资金无偿有偿投入比例要适时加以调整。

三、努力开创农业综合开发工作新局面

进一步开创农业综合开发工作新局面，促进农业综合开发再上新的台阶，要着力抓好以下几项工作：

（一）继续推进农业和农村经济结构的战略性调整，努力增加农民收入。一是增加对优势产业和劳动密集型产品的扶持力度。沿海经济发达地区和大中城市郊区，要积极扶持高科技农业、高价值农产品和出口创汇农业；中部粮食主产区要抓住粮食流通体制改革的有利时机，大力发展优质专用粮食生产，提高粮食生产综合效益；西部和其他生态脆弱地区，要加快发展特色农业、生态农业和节水农业。二是继续支持大型优质粮食和优质饲料作物生产基地建设，加快发展优质大豆、名特优园艺产品和林产品生产，加大对专用农产品和无公害农产品生产基地扶持力度，促进绿色食品和有机食品发展。三是以扶持农区特别是粮食主产区的畜牧业发展为重点，积极支持名特优新畜产品生产，突出发展奶类、优质牛羊肉、优质禽肉生产和加工。支持发展适销对路的水产品种。四是大力推进农业产业化经营，对能够带动农户发展生产、增加收入的各种所有制形式的企业一视同仁，着力扶持一批龙头项目，有重点地扶持农产品产地批发市场建设，引导更多的开发项目走农业产业化经营新路子。

（二）充分利用WTO“绿箱”政策，加强农业基础设施建设，充分利用WTO“绿箱”政策，以小型农田水利建设为主要内容，继续加强中低产田改造，进一步巩固、保护和提高我国农业综合生产能力，特别是粮食生产能力，与建设优质专用农产品和特色农产品基地紧密结合，逐步提高建设标准和投入标准，统筹规划，综合治理，把中低产田建成高产、稳产、节水、高效的基本农田，夯实农业结构调整和农民增收的基础。同时，继续搞好与中低产田改造配套的中型水利骨干工程建设。

（三）加大生态工程建设力度，改善农业生态环境。与西部大开发和国家重点生态工程建设相结合，加大生态建设力度。扶持农田防护林体系建设，搞好专项生态项目建设，继续支持长江中下游及淮河流域防护林工程、长江和黄河中上游水土保持工程、太行山绿化工程、防沙治沙示范工程等专项生态项目建设，支持退耕还林还草工作。

（四）促进农业科技进步，提高农业国际竞争力。加强农业技术推广工作，支持优良品种、种苗和种畜的引进、示范和推广。搞好农业高新科技示范项目、农业科技推广综合示范项目和农业现代化示范项目建设，努力把项目区建成农业科技示范和现代化示范园区。积极开展项目区农民技术培训，改善项目区农民接受新知识、新技术的外部条件，增加农民接受教育和培训的机会，帮助农民更新观念，提高项目区农民素质。

（五）落实和完善农业综合开发政策。继续加大对农业综合开发的投入力度，确保中央财政和地方财政“十五”期间用于农业综合开发的资金投入增长幅度高于“九五”的水平。广泛吸引各类社会资金，积极争取世界银行科技项目贷款和亚行贷款等外资，鼓励支持农村集体和农民增加对农业综合开发的投入。进一步贯彻落实项目布局政策和调整完善资金投入的相关政策。制定农发国有资产产权管理试点实施意见，在部分地区组织开展农发资产产权管理试点，探索建立明晰的农发国有资产产权关系，落实工程管护责任制，提高国有资产经营和使用效益的具体途径和办法。

（六）健全机制，规范管理。修订完善项目可行性研究报告编制提纲，抓紧制定农业综合开发项目评审办法，全面推行专家评审制，积极推广项目委托评估办法，进一步充实和加强评审机构人员力量；加强项目和资金管理，修订完善土地治理项目、多种经营项目及专项科技示范项目建设标准，全面推行项目法人制、招投标制和工程监理制，研究制定规范资金拨借的具体规定，严格执行资金专人管理、专账核算和专款专用制度，全面推行县级报账制，加快推行项目资金公示制；加大监督检查力度；进一步建立健全工作考核制度和奖惩措施，实行奖优罚劣，防止工作干与不干一样，干好干坏一样。

（作者为国家农业综合开发办公室常务副主任）