建立高效有序的粮食流通体制，对带动农业的进步，促进整个国民经济的协调发展具有重要意义。我国粮食流通体制改革的方向是逐步走向市场化，但由于市场调节在粮食流通领域存在的“缺陷”，使得农产品很难真实、顺畅地实现其自身价值，粮食市场也易出现大起大落。这样就会直接阻碍了农业生产力水平的提高，农民利益难以保障，甚至会影响到一国的粮食安全。为此，政府必须对粮食进行不同程度的保护与干预。在当前必须处理好粮食市场化与保护之间的关系，逐步建立起适应市场化要求的宏观调控与保护机制。

一、粮食流通体制逐步市场化是必然趋势

当前我国除粮食等少数产品外，绝大多数商品实现了市场化经营，并取得了较好的效果。虽然我国粮食流通尚未完全实现市场化，价格也未完全实现由市场供求决定，但粮食的市场化将是必然趋势。

（一）粮食流通采取市场化将充分发挥市场配置资源的基础性作用，提高粮食资源配置效率。从国内外的实践来看，市场机制对一般资源配置起到了基础性调节作用。我国经济的持续增长与市场繁荣同我国市场经济体制的初步建立以及注意发挥市场调节作用有直接的关系。与市场机制相对应的是政府的计划调节，由于调节的时滞性与享有信息的不充分性，使得政府调节往往效率低下，造成社会资源的浪费。粮食从本质上讲也是一种商品，虽然与其他商品相比有自己的特点，但粮食的商品本性依然存在，价格机制与竞争机制对粮食流通调节同样有效。市场机制对引导农民调整种植结构、促进粮食企业提高效率具有积极的意义。

（二）逐步市场化是在总结粮食流通体制改革经验之后的必然选择。我国粮食流通体制大致经过了统购统销阶段、“双轨制”阶段和市场化取向阶段。到1996年由于提高粮价，再加上粮食大丰收，我国粮食产量达到1万亿斤，粮食的充足供应使我们有条件开始在粮食流通领域更多地引入市场机制。如1996年实施“四分开一完善”，即实行政企分开、中央与地方责任分开、储备与经营分开、新老财务挂账分开、完善粮食价格形成机制，体现了推进粮食购销市场化的要求；1999年针对粮食连年丰收出现阶段性供大于求的新情况，开始缩小保护价收购范围，扩大市场对粮食收购的调节成分，拓宽粮食收购渠道，用粮企业和其他粮食经营企业经批准可以直接到农村收购粮食；2001年粮食流通又向市场化方面迈进了重要一步，在8个销区实现了购销市场化，取消定购粮任务，粮食价格完全由市场调节。从以上变化可以看出，随着我国农业生产水平的提高，我国粮食流通体制在逐步向市场化方向推进。

另外，当前粮食流通领域存在的诸多问题要求进一步推进市场化改革。1998年以来，我国实行了“三项政策，一项改革”为主要内容的粮食流通体制改革，即实行按保护价敞开收购、粮食企业顺价销售、收购资金封闭运行的三项政策及加快粮食企业自身改革。这对保护农民利益，稳定粮食产量，起到了积极的作用，但同时也使农民不能直接感觉到调整种植结构的压力、粮食企业缺乏竞争的压力，并由此积累了一些问题。一是粮食连年供过于求，市场粮价从1997年到2000年连年下跌，农民种粮收入减少；二是国有粮食购销企业自身改革滞后，经营成本过高，平均1斤粮食经营费用比其他性质企业高出50%以上，并且也未能完全执行国家政策，出现收购压级压价，损害农民利益，销粮不积极，坐享补贴等问题；三是由于粮食库存数量增大，财政补贴大量增加；四是粮食企业亏损严重，在补贴后，目前国有粮食企业仍有巨额亏损挂账。这些问题的存在促使我们坚持将粮食流通向市场化方向推进。

（三）逐步市场化是入世后粮食应对国际竞争的必然选择。加入WTO后，我国粮食市场将向世界开放，这将深刻影响我国粮食流通格局。一方面，入世将使国内粮食市场全面与国际市场接轨。按协议承诺，我国要进口一定数量的粮食。按目前国际市场价格，进口玉米到岸价比国内市场价格低100—300元/吨，进口小麦品质好，在国内有相当的需求，这将对国内市场供求总量产生影响，并直接对目前由保护价为基础构建的价格体系产生冲击，迫使我国粮食价格政策及交易规则与国际市场全面接轨。另一方面，目前国内的补贴方式将相应发生变化，为粮食的真正市场化创造条件。按WTO规则，对形成价格扭曲的补贴属“黄箱”范畴，应在今后几年逐步缩减，而对农民的直接补贴及对农业生产环节的补贴等属于“绿箱”范畴，可以保留。按此规则，目前对流通环节的补贴，如对粮食企业的超储利息费用补贴等，应属于“黄箱”范畴，将在今后逐步取消，转而补贴在生产环节。加入世贸组织，在外部环境上，增强了我们调整粮食政策、促进粮食市场化进程的紧迫性。

二、我国粮食市场化必须是有保护的.可调控的市场化

粮食的市场化是必然趋势，但由于粮食本身的特性与粮食所具有的重要性，政府必须对粮食给予一定程度的保护，对粮食市场进行积极的调控。

（一）市场调节在粮食流通领域存在的“缺陷”决定了政府有必要对粮食进行保护与干预。一是价格机制对粮食供需的调整并非完全有效，粮食市场很难自动形成均衡。由于粮食的生产周期较长，并需要固定生产要素的投入，在形成一定的生产规模之后，很难灵活地改变产量以适应需求的变化。假若粮食出现供过于求、粮价下跌，粮食供给也很难像其他工业产品一样及时地减少，使供需总量始终在均衡点进行波动，因而无法形成均衡，出现市场价格的大起大落。我国自1996年以来，粮食的连年供过于求，就有以上方面原因。这就需要由国家对粮食的供需进行调剂，实现二者的相对平衡。二是粮食需求价格弹性小，使农民在粮食市场上处于不利位置。这就是通常所说的“谷贱伤农”，即当粮食丰收时，粮食供给增加，价格下降；同时又由于粮食需求弹性小于1，需求增加较少，导致农民种粮收入下降。

（二）对粮食保护是保证农民收入、确保国家粮食安全的需要。粮食作为一种特殊的商品，直接关系到农民收入与国家粮食安全。近年来，农民种植收入下降，已成为各国共性问题。当前我国城市经济发展迅速，而在不少地方，农民收入与前些年相比还有所下降。如何提高农民收入，发展农村经济，成为我国经济领域迫切需要解决的问题。另外，粮食安全也是任何政府必然要关注的基本问题。我国是一个耕地资源有限、人口众多的粮食消费大国，确保国家粮食安全更具重要的意义。

三、走出保护与市场化在以识上的几个误区

（一）只看到保护与市场化的排斥性，看不到统一性。在粮食问题上，人们往往认为“保护”是政府的职能，“市场化”是市场的范畴，二者是对立的，只可侧重一方。实际上，只有对粮食进行有效的保护，才能有条件实行市场化，发挥市场配置粮食资源的优势；而只有坚持市场化取向，才能更好地实现政府在粮食保护方面的目标，二者是相辅相成的。从我国历次粮食政策调整的效果看，缺乏任何一方都会带来问题。如1993年在全国范围内放开粮食销售和价格时，由于政府缺乏必要的调控手段，南方稻谷价格突然上涨，使得国家于1994年开始大幅度提高粮食定购价，政府开始更多地直接参与粮食流通。实践证明，没有保护的放开，只能阻碍粮食的市场化进程。相反，如仅进行保护，而不注意保护的方式，抑制了市场调节作用，也将导致种植结构调整迟缓，粮食库存大量增加，粮价下跌。因此，粮食流通体制的完善，必须是“保护”与“市场化”并行。

（二）入世后，只看到国际市场的威胁，看不到有利的一面。加入WTO后，进口粮增加，将对国内市场粮食供求总量及价格产生不利影响，近期可能会导致国内供过于求的矛盾进一步加大，粮价也会有所下跌。但我们在充分估计到困难的同时，也要善于利用加入WTO形成的优势。随着饮食结构的改善，我国粮食供应总量在将来还是紧缺的，加入WTO可以使我们能够更为有效地利用国际市场来解决需求缺口，调剂品种结构。另外，也可进一步迫使我国农民调整种植结构，提高农产品竞争力，促进优质高效农业发展，打入国际市场。我国是世界粮食大国，入世后，进出口量将很大，如能运作成功，可左右国际市场价格，在进出口贸易中获利，

（三）强调过快向市场化过渡，看不到粮食市场化是一个循序渐进的过程。随着我国市场经济体制的初步建立，有些部门希望能加快我国粮食的市场化进程，但从国内外的实践看，粮食流通的市场化是一个循序渐进的过程，如操之过急，将会适得其反。美国粮食流通体制市场化格局的形成也经历了一个相当长的过程，经过了对粮食市场自由放任、全面干预农业生产和流通、政府适度干预下的自由贸易三个阶段。如前所述，我国1993年急于向市场化过渡，反而造成了粮食流通体制改革的反复。为此，2001年我国采取了“放开销区、保护产区、省长负责、加强调控”的政策，在市场发育程度比较好的地区率先实行购销市场化改革，最大限度地发挥市场的调节作用，在产区仍坚持按保护价敞开收购的政策，注意稳定粮食生产能力。这充分体现了逐步市场化的思想。

四、逐步建立适应市场化需要的宏观调控与保护机制

对粮食的保护要从保护农民利益、保证国家粮食安全两个基本点入手，同时适应粮食市场化的要求，政府的调控与保护尽量采取市场化方式运作，逐步建立起新型的调控与保护机制。

（一）建立保护机制，确保农民种粮利益。加入WTO虽然可以使我们更为方便、有效地利用国际市场，但这只能帮助我们调剂品种结构与解决少量、临时性的供需缺口。因此，我们只能立足于国内解决我国粮食问题，保证粮食的供给。要稳定我国粮食产量，首先就要保证农民种粮有合理收入，保护农民的种粮积极性。由于农民种粮面临自然风险与市场风险，粮食歉收，农民种粮收入下降；粮食丰收，粮价下跌，农民种粮收入也会出现下降，都将直接挫伤农民种粮的积极性。而农民收入下降将影响到农村的稳定与农村经济的发展。为此，政府需要建立起对农民种粮收入的保护机制。保护机制主要由保护价制度与农业保险组成。保护价制度是保护农民种粮收入最为直接、有效的手段，实施保护价，可以使农民按一个较为合理的价格出售粮食，补偿种植成本并有一定利润，使农民种粮有可靠的保证。因此，需要坚持保护价制度，对这一点不可动摇，目前的问题是要对保护价制度进一步完善。实施农业保险可以有效地规避风险，发达国家大多建立了保险制度。如日本由政府资助与农户投保建立的农业生产稳定基金，主要用于对农户因遭受自然和市场风险收入减少时予以补贴。美国建立的粮食作物保险，农场主负担35%、政府负担65%，包括了灾害险与收入险。我国农业方面的保险目前尚未建立，通过建立保险制度来规避风险，是保护农民收入的重要发展方向。

（二）完善国家储备制度，保证国家粮食安全。储备粮是国家粮食安全的重要保证，应分别建立国家战略储备与市场调节储备，以便应付可能出现的自然灾害等意外情况和调剂市场余缺等。储备粮有利于整个社会经济的稳定发展。由于粮食市场的不稳定性，市场调节储备数量也将处于不断变化之中。按国际粮农组织规定，一国粮食安全库存量应等于本国粮食消费量的17%，在剔除企业周转库存外，就是政府持有的储备数量。按另一种计算方式，由于粮食的平均生长周期在半年左右，政府储备应达到半年的销量，这样在出现歉收的情况下，通过半年的时间可恢复粮食供应。目前我国储备粮数量已达到相当规模，但由于储备粮轮换不及时，陈粮、陈化粮占有一定比重，储备粮质量状况无法满足国家调控的需要。为此，近两年国家支付了相当大的成本将陈粮轮换为品质较好的新粮，并且利用国债资金建设了一批现代化程度较高的新库，以提高储备粮管理水平。今后为保证储备粮质量，要完善轮换机制。

（三）改革补贴方式，真正将粮食企业推向市场。保护价政策是目前我国对粮食最主要的支持政策，但现行补贴方式存在一定问题，粮食企业受政府委托按保护价敞开收购，国家对粮食企业储存利息费用给予补贴，结果使政企依然不分，粮食企业自负盈亏的机制没有建立，价格也不能真实反映市场供需状况。因此，必须调整保护政策，推进补贴方式改革，为真正塑造市场竞争主体、完善供求价格机制创造条件。借鉴国外做法，并结合我国目前补贴政策，补贴方式将逐步推行暗补改明补。目前国外对粮食方面的补贴大多直接补助给农民。2001年我国将改变补贴方式作为粮食流通体制改革的一项重要内容，大多数省将补贴由储存环节向收购、生产环节转移，但从长远来看，我国对粮食的补贴还是应该直接补助给农民。这样做，既可以使种粮的农民实实在在拿到补贴，真正实现对农民的保护，又可以促使粮食企业走向市场，自负盈亏。改革补贴方式应逐步进行，有条件的地区可率先实行改革试点。对粮价低于保护价的差价，采取抵减农业税的办法，直接补贴农民。具体来讲，以上年小麦、稻谷、玉米保护价为基础，如果市场价格高于基价，对农民不补贴；如果市场价格低于基价，直接对农民补贴。在直接补贴后，国有粮食企业随行就市收购，自负盈亏。

（四）储备粮运营采取市场化方式运作，体现国家调控目标。通过储备粮的吞吐以调控粮食市场，是典型的市场化操作方式，符合我国粮食的市场化取向，储备粮具体运营也应采取市场化方式。

一是完善包干体制，充分调动中国储备粮管理总公司的积极性。为完善储备粮的管理，国务院决定建立储备粮垂直管理体系，并采取了组建公司的模式进行运营管理，在财务问题上主要是改变过去行政管理模式，对中储粮公司实行费用包干，中储粮总公司对粮食的数量、质量负责。目前，国家对中储粮公司在储备粮管理方面赋予了较为充分的自主权。有关部门要适应新的管理体制要求，完善储备粮监管办法，在国家的调控下发挥企业的积极性；协调好国家与企业的利益分配关系，使中储粮公司有一个合理的发展、运营空间。

二是储备粮的进出应坚持市场公开操作方式，有条件的地方实行竞买竞卖，直接调控市场。公开操作不仅可以直接满足生产者及消费者的需要，调剂供求平衡，通过公开发布价格信息，引导价格走向，从而直接体现政府调腔目标，而且可减少环节，杜绝粮食企业从中套取差价等违纪行为的发生。当前我国保护价收购范围逐步缩小，也为按市价收购创造了条件，今后中央储备粮收购应逐步采取按市价在市场上直接收购的方式，在销售环节坚持公开拍卖，体现公开、透明的原则，真正由市场发现价格，有利于有关部门的监管，同时减少环节，提高效率。公开操作还可减轻财政负担。按市价收购将直接降低中央储备粮的收购成本。2001年组织的陈化粮、进口小麦拍卖，取得了较高的收益，直接减少了财政价差亏损补贴。

三是中央储备粮的储存按照市场经济方式运作，采用公开招标的方法确定承储资格，采用经济合同规范企业行为。为完善储备粮垂直管理体系，中储粮公司上收了部分新建库与条件较好的代储库作为中央的直属库，人、财、物由中央直接管理。但由于直属库的经营风险及人员包袱等都需要由中央负担，直属库的规模不宜过大。大部分中央储备粮应采取招标的方式，选择条件好、费用低、管理水平高的粮库进行承储，并完善储存合同规定，更多地采取经济手段进行管理。这样，如果代储库经营出现问题，可取消其承储资格，规避风险，减少国家损失。

（五）充分发挥地方积极性，将省长负责制落到实处。目前各省在粮食生产、流通及粮食市场发育程度方面都有很大的不同，相应所实行的粮食政策也应有所区别。因此，我们应尊重地方的意愿，充分发挥地方积极性，以制定适合本地的粮食政策。同时，地方政府也要相应承担责任，对当地粮食生产流通全面负责。在2001年中央适当增加粮食主产区的补助后，粮食风险基金由地方包干使用，风险基金的补贴范围、补贴标准、补贴方式由省确定，中央最大限度地给地方自主权。地方在调整粮食政策方面的探索，将是我们制定政策的重要依据。在经过实践后，对地方成功的做法，可以在全国范围内推广。2001年在销区实行购销市场化改革，就是先在浙江等省试点取得经验后，逐步在其他省区推广的。

（六）完善相关法规制度，支持粮食市场建设，为粮食市场化创造良好的环境。粮食市场化需要建立起相应的法规体系，以制度来规范企业的行为。目前销区已实现粮食购销市场化，这就需要加强市场管理，做好对进入粮食初级市场企业的资格审查、认定，进入粮食初级市场的企业，要有必要的经营资金，有一定数量仓储设施和保持一定数量的粮食库存。同时，根据粮食市场化的进程，制定相应法规。根据目前我国粮食市场发育较落后情况，需要由国家或地方支持建立一批大型粮食批发市场，疏通粮食流通渠道，为我国粮食的市场化创造基础条件。

（作者为财政部经济建设司司长）