1998年以来，河南省焦作市从经济发展的实际情况出发，积极探索在社会主义市场经济条件下建立公共财政的新路子，先后推行了会计委派、部门预算、政府采购、国库集中支付、财政监督、统一收费等六项改革，在财政支出管理领域取得了明显效果。

一、主要做法

（一）会计委派

1998年，为消除会计人员归单位所有的“内部人控制”弊端，解决财政支出管理中存在的问题，焦作市委、市政府经过认真分析研究，决定在市直部门实行会计集中管理、统一委派的会计委派制改革。1999年初制定了实施方案，通过考试严格选拔了78名优秀会计，并出台了一系列的相关制度，为全面实施会计委派改革做好了充分的准备。2000年3月会计委派制改革在市直行政事业单位率先实施，一步到位。取消了市直行政事业单位的所有会计和银行账户，设立14个会计工作站，管理了市直263个行政事业单位的全部会计业务，选派78名会计承担了原来600多名会计的工作量。委派会计全部调入财政部门，相应核减调出单位的行政事业编制，从根本上解决了会计人员“单位所有”的“依附”关系。在建立会计工作站过程中，把“规范管理，搞好服务”作为工作重点，全部实行会计电算化，实现了财政、会计站和单位间的微机联网、信息共享。在市直会计委派取得成功经验后，又迅速向全市推开，所属10个县（市）区分别采取了设立会计工作站、会计核算中心、分户委派等不同形式的会计委派方式。对大型国有及国有控股企业、城市公用企业和公立医院委派财务总监的制度已经出台，在2001年年底前将委派到位。目前，焦作市已经构筑起了市、县、乡、村“四个层次”和村账乡监、乡财统管、集中委派、分户委派、财务总监制“五种形式”的城乡一体、衔接配套的会计管理网络体系，建立了进一步推进财政综合改革的操作平台。

（二）部门预算

1999年6月焦作市开始推进预算管理改革，并于当年出台了《关于改革预算管理推进依法理财的实施意见》。2000年初又出台了《关于市直行政事业单位公用经费的核定意见》、《市本级财政生产建设和事业发展支出、基金及市长切块资金使用管理意见》，预算管理改革的基础框架初步形成。10月份全面安排部署市本级部门预算的编制工作，经过4个多月的紧张准备，2001年3月按照部门预算、零基预算、综合预算的原则一次编制完成了市本级120个部门216个单位的部门预算，并将农业、教育、民政三个部门的部门预算提交市九届人大三次会议进行审议。在实行部门预算改革中，把握了六项原则：一是坚持预算编制的法制化、程序化、科学化，实行零基预算、细化预算，规范并减少二次分配，着力提高预算分配的透明度。二是将财政预算内拨款、财政非税专户拨款和其他收入，统一作为单位预算综合收入；对单位的支出需求，先由财政非税专户拨款和其他收入安排，不足部分再考虑财政预算内拨款。三是专项支出转向公共基础设施、科教文卫事业发展和社会保障等公共需求方面，集中财力办大事。四是坚持“两上两下”的预算编制程序，保证预算编制的准确性和透明度。五是严格预算约束，部门预算一经批复，除突发事件外，不得随意变更。其他支出项目当年财政一律不予追加，推至编制下年预算时考虑。六是将预算编制到项目，一个单位一本预算，人大批准后，批复到部门和单位执行。

（三）政府采购

焦作市的政府采购工作开始于1999年，成立了政府采购机构，重点是制定政策和建立制度。从2000年开始，借助部门预算、会计委派、非税收入管理的有效支持，进一步加大政府采购力度，规范政府采购行为，初步形成了“四轮驱动”的政府采购运行机制：一是将政府采购计划全部纳入部门预算，在部门预算的基础上编制政府采购预算，采购资金年初编列到单位和项目；二是实行财政监督前移，资金监督委员会在对所有资金进行事前稽核审批时，将应纳入政府采购的资金直接划转政府采购，否则不予签批出账；三是收支两条线管理有效地解决了财政性资金的体外循环问题，堵塞了单位利用“账外账”进行自行采购的漏洞；四是各会计工作站严格按照部门预算和政府采购制度的规定进行把关，凡没有实行政府采购的一律不予报销。由于实行了多环节控制严格把关，从根本上杜绝了单位的分散采购行为，促进了政府采购工作的健康发展。

（四）国库集中支付

焦作市在全面推行会计委派制的基础上，把国库集中支付制度与会计委派有机地结合起来。一是指导孟州市、温县、博爱县、马村区、中站区设立了一个统管本级行政事业单位的“会计核算中心”并且统一了银行账户，实行“单一账户、分户核算、收支直达、财务统管”，向国库集中支付迈进了一大步；二是开展清理整顿行政事业单位银行账户工作，将市直263个行政事业单位设置的900多个银行账户进行了全面清理，每个预算单位只保留一个基本账户，作为零余额账户和小额现金账户使用，并逐步过渡到以会计工作站为授权支付机构的财政国库单一账户体系；三是将会计委派、财政监督、部门预算、统一收费、政府采购等财政改革进行有机衔接，对财政收支业务进行科学整合，成立了市财政局支出管理中心，将具体从事拨款审核、资金收付、会计核算、事前监督等项业务纳入中心，实行“大厅式”集中办公、一条龙服务，创立了预算编制、预算执行、预算监督和会计核算、资金管理分离操作、相互制约、协调运行的管理机制，并实行流水作业、网络化管理，规定凡纳入部门预算的资金拨付科室不再审批，由“中心”集中审批，政府采购、专项资金、工资支出等实行国库直接支付，其他支出通过网络管理授权会计工作站办理，基本上实现了预算单位零余额账户和会计工作站小额现金账户管理。

（五）财政监督

2000年9月份，焦作市在财政资金监督方面大胆进行制度创新，实行了新的财政资金管理办法，核心是成立资金监督委员会，监督提前介入，多环节制约控制。按照“资金出入口规范化、管理模式化、操作程序化、监督规范化”的原则实行了“三统一”、“四分离”的资金收支操作程序，任何支出不经监督委员会审核盖章不得出账，监督委员会对党组负责，任何个人不得否决监督委员会的意见，将个人的权力置于制度的监督约束之下，使财政资金的安全性从制度和机制上得到了有力保证，并在全市财政系统全面推广了新的资金管理模式，取得了良好的社会反响。

（六）保护性收费

在对非税收入实行银行代收制管理的基础上，1999年焦作市从治理乱收费、优化企业经营环境的目的出发，创造性地推出了保护性收费改革，通过与企业签订“保护性收费协议”，变多家收费、部门分散、分批进企业收费，为财政非税收入管理机构集中统一收费，对非税收入资金，实行收支两条线管理，收入全部上交非税专户。非税收入的征收基数主要由监察、物价、非税局等有关部门同各执收单位根据有关收费政策，结合企业实际情况，确定与企业签订“保护性收费协议书”，由非税局分期委托银行进行托收。截至目前，市直纳入保护性收费范围的企业已有130家，涉及29个收费部门的30个收费项目，协议缴费金额达1140多万元，受到企业的普遍欢迎。

二、初步成效

经过三年多的实践，焦作市的财政改革取得了阶段性成效。主要体现在六个方面：

一是随着会计委派制的不断完善，为其他财政改革提供了操作平台，找到了“快速路”、“直通车”。目前，“小金库”、“造假账”、个人长期占用公款和截留、挪用专项资金的现象已基本得到源头控制。各会计工作站严格执行部门预算、政府采购预算和收支两条线管理制度，有效解决了预算单位多头设置账户、财政资金分散收付和体外循环、截留挪用等问题，为建立以国库单一账户体系为基础的现代国库集中收付制度创造了有利条件。2000年实施会计委派后，政府各部门、各单位就浮现出闲散资金、沉淀资金2亿多元，相当于焦作市本级一年财政收入的1/3，澄清单位隐匿、截留、坐支非税收入近300万元。

二是政府采购作为“阳光工程”已受到社会的广泛支持，取得了较好的经济和社会效益。从1999年至2001年7月，全市共进行招标722次，采购总金额29990万元，节约资金3584万元，节支率11.95%。采购范围从车辆、办公机具、教育仪器设备，逐步扩展到政府投资工程、城建绿化、大型会议等。由于严格按照“公开、公平、公正”原则进行运作，政府采购中心吸引了部分社会资金进场采购，政府采购有形市场正逐步形成。社会中介机构正式进入政府采购领域，政府采购程序进一步规范。

三是部门预算的实施进一步规范了政府财力的合理分配，增强了政府的宏观调控能力。由于预算编制的方法标准公开、透明，强化了管理责任，权力变成了服务，财政部门内部“二次分配”、“暗箱操作”的问题解决了，主管部门截留、挪用下级单位资金的问题解决了，政府领导依法理财审批资金的行为规范了，预算管理的制约监督机制建立并操作到位了。同时在保证正常运转的前提下，有效控制了公用经费的过快增长，优化了政府财力配置，确保了新增财力主要用于基础设施建设、消化增资压力和保障社会稳定等支出需要。

四是国库单一账户体系的作用初步显现。实行国库集中支付从制度上解决了预算单位多头设置账户、财政资金分散收付、逐级下拨、层层滞留等问题，政府各职能部门的所有财政性资金，全部纳入财政国库统一的资金账户，实行一个“漏斗”进钱出钱，构筑起了财政资金高效运行的“直通车”和“安全网”，解决了多年来财政经济领域存在的“财力分散”、“体外循环”和“运行不畅”等难点问题。

五是统一收费改革进一步优化了企业经营环境。实行保护性收费后，企业可以缴放心费、明白费，既遏制了乱收费，又遏制了人情费。至2001年，市直国有控股、参股的130家工业、商业、建筑、三资等各个经济门类的企业和29家收费部门的30个涉企收费项目，全部纳入了保护性收费范围，仅用1台电脑和5名工作人员就取代了原分散在各部门近百人的收费工作量，极大地提高了工作效率。

六是财政资金监督关口的前移确保了资金的安全运行。新的资金监管办法的推行，将财政监督的关口前移，实行多环节制约和程序式运转，从制度和机制上构筑了一道资金“安全网”，从真正意义上实现了预算编制、执行、监督三分离，规范了财政、财务、会计行为，为公共财政体系的建立提供了可靠的安全保障。

（作者为：河南省焦作市财政局副局长）