编者按：正确的战略方针确定之后，符合实际情况的战术选择对取得战役胜利起着至关重要的作用。安徽财政在省委省政府的正确领导下，选择县级财政支出改革作为构建公共财政框架的突破口，取得了显著的阶段性成效，他们的经验值得各地借鉴。

构建公共财政框架，是建立社会主义市场经济体制的客观需要，也是新世纪我国财政体制改革的主线。多年来，为适应社会主义市场经济发展的需要，我省在财政支出管理改革方面进行了积极的探索。从1994年起，我们相继组织实施事业单位机构分类和财政供给范围的界定，实行零基预算、综合财政预算管理，积极推行政府采购，认真落实“收支两条线”规定，实施行政事业性收费和罚没收入的收（罚）缴分离，推行公务用车、会议、通讯工具等公用支出的货币化试点等一系列改革。在各单项改革取得阶段性的成效后，为进一步提高支出改革的宏观效应，从根本上解决财政管理中存在的问题，实现财政管理的规范化和科学化，从1999年起，又实现了由单项突破为主向整体推进的战略转变，并决定在战术上从县级入手全面启动全省公共财政支出改革，积极探索构建我省公共财政框架，建立与市场经济发展相适应的公共财政支出运行机制。

一，基本动因

我省以县级财政支出改革为突破口，加快县级公共财政支出改革步伐，主要基于以下考虑：

第一，加快县级公共财政支出改革是构建全省公共财政框架的重要基础。县级财政是全省财政体系的基础环节，其改革发展状况对全省影响很大。在县级全面推进公共财政支出改革，一方面，由于县级的支出范围和结构相对简单，又有试点县经验可供借鉴，省、市可以及时给予指导和帮助，改革的难度和阻力相对较小，改革成功的可能性较大；另一方面，县级的覆盖面广，财政直接面向广大基层，县级公共财政支出改革成功了，就可以为全省在更大的范围推进公共财政支出改革打下坚实的基础，积累丰富的经验，对于构建全省公共财政框架起到重要的促进作用。

第二，加快县级公共财政支出改革是进一步提高全省财政运行质量的关键环节。县乡财政运行是全省财政运行中最为薄弱的环节，财政运行质量亟待提高。如有相当一部分财政困难县，收入增长后劲不足，支出保证水平低，财政平衡的基础非常脆弱。许多县乡财政管理水平落后，县级财政支出范围过宽、支出约束软化、支出效率低下。可以说，没有县乡财政运行质量的根本好转，全省财政也就不可能真正实现稳固、平衡、健康发展。因此，只有加快推进县级公共财政支出改革，优化财政支出结构，加强和规范财政支出管理，强化财政监督，才能从根本上促进县级财政运行质量的提高，进而提高全省财政运行质量。

第三，加快县级公共财政支出改革是缓解当前县乡财政困难的迫切要求。目前在我省各级财政中，县乡财政最为困难。大部分县乡存在拖欠工资问题，乡镇负债非常普遍。如果还停留在过去“压支、节支”这个层次上，显然不能从根本上解决问题。只有走制度创新的路子，推进公共财政支出改革，才能在收入增长有限、支出刚性很强、收支矛盾尖锐的情况下，有效地缓解县乡财政收支矛盾，确保财政供给人员的工资正常发放，维持国家机关的正常运转，满足教育等事业发展的基本需要。

第四，加快县级公共财政支出改革是保持农村社会稳定的有效手段。我省是农业大省，80%以上的人口在农村，农村的社会稳定，事关全省大局。近些年来，我省部分县乡的财政困难已经在一定程度上诱发和加剧了一些农村社会矛盾，特别是农民负担重的问题更是群众关注的焦点。一些地方由于预算内资金紧张，公用经费定额标准很低，工资不能保证，为维持正常的运转，不得不采取不正当的手段向群众乱摊派、乱收费，加重了农民的负担。一些地方政府职能转变缓慢，不量力而行，盲目上项目，使财政债务沉重，特别是无力偿还农民群众的集资款以及银行和信用社的贷款，引发了一些社会不安定因素。尤其是为巩固和完善农村税费改革，必须进一步加快县级公共财政支出改革，给农村社会稳定创造必要的条件。

二、主要做法

在全省县级全面推开公共财政支出改革，是一项涉及财政职能重大调整、意义重大的改革，同时也是一项十分艰巨、十分复杂的工作，涉及多方面的利益调整，绕不开一些体制性因素制约。在改革的具体推进过程中，我们始终遵循四项原则，牢牢把握四个重点，坚持做到四个结合。

遵循“四项原则”：

一是坚持“一要吃饭，二要建设”的原则。通过改革，进一步明确财政支出顺序，优先保证财政供给人员工资的正常发放，保证国家机器的正常运转，强化财政的基本职能。这是衡量公共财政支出改革成效的最基本的准则。

二是坚持“有进有退，有保有压”的原则。进一步明晰支出范围，调整支出结构，打破传统计划经济体制下形成的财政支出格局，能由市场去办的事要交给市场，财政资金逐步退出一般竞争性领域，重点保障社会公共需要。这是建立公共财政支出体系的基础和前提。

三是坚持“公平公正，力求规范”的原则。积极推进预算管理改革，健全和完善政府采购制度，建立国库集中支付制度，改革财政资金供应和分配办法，科学合理、透明规范、公平公正地分配财政资金。这是建立公共财政支出体系的中心环节。

四是坚持“精简节约，讲求效率”的原则。进一步改革财政一般性支出的管理方式，借鉴市场经济的办法和规则管理各项支出，提高财政支出效率，降低政府行政成本。

把握四个重点：

一是重新界定财政支出范围。将财政供给单位划分为三类：第一类，属于向社会提供公共产品和公共服务的，由财政全额供给。对财政全额供给单位，实行综合财政预算管理，其收费、罚没收入等全额上交财政，依据财力状况和满足单位基本需要的原则，在合理确定定额的基础上，由财政对其支出实行全额供给。第二类，属于既部分向社会提供公共产品和公共服务，又部分向市场有偿提供产品和服务的（即提供半公共产品和半公共服务的单位），财政实行补助制。对财政补助单位，实行综合财政预算管理，根据财力和单位自身情况，实行定额或定项补助。第三类，属于提供非公共产品和非公共服务的、可以取得经营性或服务性收入的单位，财政一般停止供给。在界定支出范围的基础上，重新确定预算安排的基本顺序，力求科学合理地安排支出。

二是推行预算管理改革。成立预算编制领导小组，确定预算编制原则，搞好年度预算编制的组织、协调。改革预算编制方式，全面推行部门预算。进一步完善综合财政预算和零基预算，细化预算编制内容，逐步将预算编制到“目”、“节”级科目。建立项目备选制度，改变财政对事业发展的投入方式，由对机构和人员的一般支持，转为对以项目为主的重点支持。实行预算论证制度和预算追加听证制度，进一步规范预算编制和追加行为。

三是探索实行国库集中收付制度。全面取消财政供给单位的银行账户和会计机构，县乡财政部门设立会计核算中心，负责办理财政供给单位的资金结算、会计核算、会计监督、会计档案管理等；财政供给单位的一切支出都通过国库和会计核算中心统一办理。单位只设财务经办员，具体承担部门预算编制、日常财务管理和零星结算等事项。全面实行行政事业性收费和罚没收入的收（罚）缴分离，建立银行代收制。人员工资由财政部门委托商业银行代理统一发放；政府采购支出由会计核算中心直接向供应商支付；在预算额度内的日常公务开支，由会计核算中心核定备用金，单位财务经办员负责管理。

四是改革财政支出方式。实行工资统一发放制度。由编制部门核准人员编制和实有人数，人事部门核定人员和工资，财政部门核拨经费，委托代理的商业银行发放到个人。全面实行政府采购制度。县乡成立政府采购中心，对行政事业单位列入集中采购的货物、工程、服务等，主要实行政府招标采购。对日常消费性支出，如会议、公务用车、住宅公务电话和移动通讯工具等，进行货币化改革试点。

做到四个结合：

一是全面规划与分步实施相结合。1999年起，省财政厅成立了公共财政支出改革领导小组和公共财政支出改革课题组，深入开展调查研究，对改革的可行性进行全面分析。在掌握大量第一手材料的基础上，一方面研究制定了全省推进改革的措施、改革的总体规划和工作计划。仅省委、省政府近几年下发的推进财政支出改革的综合性和单项文件就有10多件，省政府《关于进一步推进财政支出改革的意见》和《关于全面推进县级公共财政支出改革的意见》，对公共财政支出改革作了全面的部署，有力地推进了全省公共财政支出改革的开展。另一方面，按照“先行试点、总结经验、逐步推开”的思路，省政府制定了《安徽省公共财政支出改革试点县改革方案》，选择五河、霍山、南陵三个具有代表性的县，进行公共财政支出改革试点。在试点取得显著成效的基础上，2000年10月，省政府在五河县召开了现场会，决定在全省县级全面推开试点经验，一年到位、二年完善、三年规范。

二是县级改革与全省改革相结合。在县级进行综合性改革的同时，分层次系统地推进全省改革。2000年，在全省、省直和不同的市县推行14项改革措施，在全省推进政府采购、乡镇“零户统管”、事业单位界定、综合财政预算和落实“收支两条线”规定；在省直试行编制部门预算、事业单位分类管理、行政事业性收费收缴分离、公务用车改革和行政事业单位财务“两公开一监督”；在不同的市地县重点推进预算追加听证、会议货币化改革、优化教育资源配置、试行会计委派制等。今年在市级全面实行收（罚）缴分离，建立银行代收制；实行工资统一发放；规范政府采购制度；选择2-3个省辖市进行财政国库管理制度改革。2002年将在总结试点经验的基础上，全面推行市级公共财政支出改革。省级今年选择单项改革如工资统一发放、建立政府采购预算、编制部门预算等进行突破，并选择一部分省直部门实行国库集中支付改革试点，明年扩大财政国库管理制度改革，2003年全面推行公共财政支出改革。到2005年，力争全省初步建立范围清晰、分配科学、支出高效、管理规范、监督有力的公共财政支出体系。

三是重点突破与整体配套相结合。公共财政支出改革是一项综合性工作，需要与其他各项配套措施结合起来统筹考虑，同步推进。为全面系统推进改革，我们要求各县市在制定改革方案时，既突出改革的重点内容，又注重改革措施的整体配套，将公共财政支出改革与转变政府职能、实施乡镇财政解困以及支持县乡经济发展结合起来。同时，为健全配套政策和措施，省公共财政支出改革领导小组办公室研究制定了县级会计核算中心操作规程、政府采购规程、会计电算化实施办法等配套措施；结合农村税费改革，稳步推进县乡财政体制改革，积极调整农村中小学布局，开展乡镇党政机构改革和事业单位改革等配套改革；将公共财政支出改革与加强财政监督管理结合起来，对没有实行国库集中收付的事业单位，实行会计委派制，加强财务管理，维护财经纪律。对财政供给的单位，全面实行财务“两公开一监督”（单位财务制度公开、财务结果公开、接受群众监督）的民主理财制度，提高财务透明度。

四是自上而下与自下而上相结合。公共财政支出改革困难多，阻力大，能否顺利推进，达到预期目的，关键是要加强领导，自上而下强力推进。省委、省政府对全省公共财政支出改革高度重视，成立了以省委常委、常务副省长张平为组长，财政、人事、编制、监察、审计、宣传、人行等部门负责同志任成员的公共财政支出改革领导小组。省公共财政支出改革领导小组，负责制定政策办法，审批各县改革方案，完善各项配套改革措施，建立与各市的联系制度，加强工作督查和指导。同时制定了一套对市县实施公共财政支出改革的效果评价和奖励制度，以增强改革的动力和压力。各市县党委、政府大力支持改革，层层成立了党政一把手亲自抓、负总责的改革领导小组，协调关系，解决矛盾，为改革措施的顺利实施提供了强有力的组织保障。在自上而下强力推动的同时，注重发挥各地的积极性，要求各级财政部门深入学习研究公共财政的基本原理，鼓励各地结合实际，大胆创新，不要求一个模式，不搞一刀切，在改革模式上形成自己的亮点，创出自己的特色。对各县改革中出现的一些好的做法和措施进行分类，适合推广的，及时进行总结并在全省县乡全面推开。

三，初步成效

经过近年来的不断实践和探索，我省公共财政支出改革，特别是县级公共财政支出改革取得了阶段性成效，有力地推动了全省公共财政框架的构建进程。

一是节支的效果比较明显，有效地缓解了县乡财政困难。从全省看，通过改革全省共撤并转事业单位325个，停止财政供给的单位311个，清理过渡财政供给人员39451人，年减少支出近2亿元。全省乡镇共清理不在编人员11万人，年减少支出近6亿元。到目前为止，全省绝大部分县乡财政供给人员工资基本正常发放，并有2/3以上的县消化了历年欠发工资。先行试点的五河县，改革后通过预算调控增加财力1271万元，节约支出1401万元，一增一减达到了2672万元。过去，这个县工资正常发放都困难，群众上访频繁。改革后工资正常发放，全县没有出现一例上访事件。县里还集中财力用于农田水利和绿色长廊工程建设、县城道路设施建设、改善了公检法部门的办公条件。

二是初步理顺了分配关系，规范了财经秩序。实施公共财政支出改革，从支出体制、机制的源头抓起，在财政供给范围、预算编制、资金分配、支出方式等方面不断创新，理顺了财政与单位的分配关系，加强了单位的收支管理，使单位的所有收支都置于财政和社会的监督之下，统一按照规定的程序和办法办理各项开支，解决了过去预算监督困难，截留、挪用、浪费现象难以控制，单位账户多，财务管理不规范等财经秩序混乱问题，扼制了“三乱”和“小金库”等各种违法乱纪现象的发生。

三是带动了各项配套改革，促进了政府职能的转变。改革试点工作推动了县乡财政体制的调整和完善，带动了村级行政区划调整、事业单位改革、中小学教育布局调整等多项改革。县委、人大、政协等领导机关率先垂范和大力支持，各部门、各单位自觉遵守财政财务制度，形成“减人、减事、减支”的共识，有效地降低了政府的行政成本，规范了政府行为，加快了政府职能转变的进程。

四是改善了党群干群关系，促进了党风廉政建设。通过改革，各地建立和完善了财政财务管理制度，强化了财政监督，杜绝了铺张浪费、乱花滥支现象，有效地防止了以权谋私、以钱谋利行为。过去群众反映强烈的公款吃喝招待等问题，得到了有效的遏制，促进了政务公开和基层民主政治建设，促进了党风、政风和廉政建设，进一步密切了党群干群关系。