编者按：

在中国财政杂志社成立20周年之际，时值中国加入世界贸易组织。为了使社庆活动更有喜庆的色彩和历史的纪念意义，中国财政杂志社以举办“中国入世与财政改革和发展对策研讨会”的形式，来隆重庆祝自己的20华诞。会上，一些专家、学者就加入WTO后如何树立新的财税理念，建立新的财税运行规则、政策、制度，制定农业、企业、会计服务业发展的应对之策等话题进行了研讨。本刊从这一期起，将陆续刊登部分专家、学者的文章，敬请读者垂注。

WTO是一个多边贸易体制，它固然不会直接涉及属于一国主权领域的财政税收制度安排，但终归要以贸易为线索、通过贸易这个纽带影响到财政税收制度并对财政税收制度提出调整的要求。所以，随着我国加入WTO，我国的财政税收制度肯定要进行相应的调整。当然，这里既有为适应WTO要求而进行的被动性调整，亦有为放大加入WTO功效而进行的主动性调整。

不过，财政税收制度安排的调整还只是问题的一个方面。另一方面，也许是更为重要的，WTO又是一个市场经济框架下的多边贸易体制。或者说，是市场经济理念和游戏规则在贸易领域的体现。所以，WTO还会将国际社会（特别是西方国家）所通行的政治经济理念及其游戏规则带入中国。其中，财政税收理念及其运行规则的带入，肯定要对我国的传统财政税收理念及其运行规则提出挑战，甚至产生相当大的冲击。

比如，WTO的透明度原则。按照过去的理念，包括财政收支在内的政府部门政务信息，除了必需的一小部分之外，一般是不向老百姓公开的。WTO则要求政府部门向老百姓公开政务信息。而且，政务信息的公开对象，既包括本国的居民，亦包括在其领土居住或从事经济活动的外国居民，甚至包括与此有连带利益关系的任何行为主体。这是为什么呢？

就政府财政收支的透明度而论，这同我们正在构建中的公共财政框架直接相关。其实，公共财政同计划经济体制下的国家财政的最大区别就在于，它是大家的财政（而不只是国有经济单位或公有制经济单位自家的财政），事关全体社会成员切身利益的财政（而不只是事关国有经济单位或公有制经济单位自身存在与发展的财政）。借用孙中山先生早年关于“政治”、“政策”、“政府”的“政”字系“众人之事”的解释，“财政”的“财”字便可理解为“众人之财”。公共财政的全部事情，或者说公共财政的本质，说到底，无非是用“众人之财”办“众人之事”。

回顾一下这些年来我们所走过的历程，便会发现，市场化改革带给中国财政收支格局的变化是脱胎换骨性的。

先看财政收入一翼。1978年，全国财政收入的86.9%来自于国有经济单位的缴款。如果再加上集体经济单位上缴的部分，那么，整个财政收入的来源结构，便是几乎清一色的公有制。然而，时隔22年，2000年的财政收入来源结构已经是国有制和非国有制经济单位两分天下，并且，来自非国有制经济单位缴款的份额呈现出强劲增长的态势。

再看财政支出一翼。同样是1978年，在整个财政支出中，用于基本建设项下的支出占40.4%。而到2000年，这个比重数字已经一路下滑到15%。如果剔除当年用于启动经济、以增发国债来安排的并非正常性的基础设施投资，便不足9%了。与此同时，用于科教文卫事业项下的支出，则从13.1%增长到了18.3%。

诸如此类的例子，还可列出很多。可以看出，不管人们的主观偏好怎样，公共财政事实上已经走入了中国人民的现实生活，财政收支已经同广大社会成员的切身利益直接挂上了钩。不仅收入越来越依赖于包括国有制和非国有制经济单位在内的广大社会成员的缴纳，支出也越来越多地用于满足社会公共需要、提供广大社会成员日常生活不可或缺的公共物品或服务。即便是随收支不平衡而出现的差额部分，亦要通过国债发行或其他别的什么形式而最终落在广大社会成员身上。正是因为政府部门所花的钱是从广大社会成员那里收取的“众人之财”（而不再是“自家之财”），政府部门所办的事是与广大社会成员日常生活息息相关的“众人之事”（而不再是“自家之事”），政府部门收钱、花钱的行为，才应当有所讲究，才必须接受监督，才应当且必须对老百姓具有很高的透明度。

更深一层看，加入WTO，意味着更多的外国人、更多的外国企业要进入中国，而成为中国的纳税人，亦意味着我们要给予外国人、外国企业一视同仁的待遇。事情一旦走到这一步，公共财政框架下的财政收入，便是从包括中国人、中国企业、外国人、外国企业在内的生活在960万平方公里土地上的所有社会成员那里收取的“众人之财”了；公共财政框架下的财政支出，便是用在同包括中国人、中国企业、外国人、外国企业在内的生活在960万平方公里土地上的所有社会成员切身利益相关的“众人之事”了；中国政府公开收钱、花钱信息的对象，有权要求获得中国政府收钱、花钱信息的行为主体，亦要扩展至包括中国人、中国企业、外国人、外国企业在内的生活在960万平方公里土地上的所有社会成员以及与此有连带利益关系的其他行为主体了。

再具体一点，税收，终究是政府取得财政收入的一种形式。税收既是纳税人为消费公共物品或服务而付出的代价，也是政府部门提供公共物品或服务的资金来源。税务机关实质是为办“众人之事”而收税。既然收的是“众人之财”，为的是办“众人之事”，那么，有关税收的征收、缴纳、使用的所有工作都必须依法而行，按照既定的规则和轨道来操作或运行。并且，亦须放入广大社会成员的视野内，让纳税人有相应的知情权和监督权。

财政支出，终究是政府活动的成本。或者说，是政府为提供公共物品或服务而花费的来自于纳税人缴纳的钱。既然花费的是“众人之财”，为的是办“众人之事”，那么，有关花钱、办事的所有事项，也都应当依法而行，根据“众人之事”的议事规则而定。其中，最重要的一条，让所有社会成员直接、间接地介入到公共选择的过程中来。

按照这样一种理念和规则来反观现时中国的财政收支格局，可以认为，许许多多的做法有欠规范，为数不少的事项亟待调整。当前，迫在眉睫的工作有这样几项：

1.以法制为基础。即是说，财政收入的方式和数量或财政支出的去向和规模必须建立在法制的基础上，不能想收什么就收什么，想收多少就收多少，或者，想怎么花便怎么花。无论哪一种形式、哪一种性质的收入，都必须先立法，后征收。无论哪一类项目、哪一类性质的支出，都必须依据既有的制度来安排。

2.全部政府收支进预算。政府预算不仅是政府的年度财政收支计划，还是财政收支活动接受立法机关和社会成员监督的重要途径。通过政府预算的编制、审查、执行和决算，可以使政府的收支行为从头到尾置于立法机关和社会成员的监督之下。这即是说，预算的实质是透明度和公开化，并非简单地将政府收支交由哪一个部门管理或列入哪一类表格反映。由此推演，政府的收与支，必须全部置于各级立法机关和全体社会成员的监督之下，不允许有不受监督、游离于预算之外的政府收支。

3.财税部门总揽政府收支。也就是说，所有的政府收支要完全归口于财政税务部门管理——从社会成员那里筹措资金，然后，转手供给各个政府职能部门作为活动经费，而不让各个政府职能部门分别向自己的服务或管理对象直接收钱、花钱。不论是税收，还是收费，抑或其他别的什么形式的收入，都要由财政税务部门统一管起来。即便出于工作便利的考虑，把某些特殊形式的收入，如关税、规费交由特定的政府职能部门收取，那至多也是一种在“收支两条线”前提下的“代收”、“代征”。这样做的好处，就是要切断各个政府职能部门的行政、执法同其经费供给之间的直接联系，从根本上铲除“以权谋钱、以权换钱”等腐败行为的土壤。

上述的以及其他类似的工作，都是要按照WTO的要求和国际社会通行的财政税收理念及其运行规则加以规范的。这些事情做好了，对路了，“入世”所必需的调适期才有可能被缩短，“入世”所带来的积极影响才有可能被放大。

一句话，随着我国加入WTO，我们必将面临这样一种挑战，那就是：财政税收理念及其运行规则的全球化。

（作者为中国人民大学校长助理、博士生导师）