财政部刚刚下发的《农业综合开发财务管理办法》中明确提出了农业综合开发资金实行县级报账的要求，为了研究和制定全国统一的报账办法，最近我们对各地试点进行了调查。

一、各地县级报账制试点的基本情况

（一）各地对实行县级报账认识比较深刻。一是普遍认识到，实行县级报账制，是适应新形势下财政改革的需要。国库集中收付制度改革是当前财政改革的一项重要内容，其基本框架是：建立国库单一账户体系，所有财政性资金都纳入国库单一账户体系管理，收入直接缴入国库或财政专户，支出通过国库单一账户体系支付到商品和劳务供应者或用款单位。农业综合开发虽然有多项资金来源，但财政性资金是最主要来源，因此，农业综合开发资金的管理必须适应财政改革的要求。二是普遍认识到，实行县级报账制是加强资金管理的关键环节和根本性措施。农业综合开发资金管理最薄弱的是乡镇。以往的做法是，农业综合开发资金层层下拨。资金到县里后，还要拨到乡镇，有的地方再由乡镇拨到行政村。农业综合开发资金由县拨付到乡镇和行政村的做法，给资金管理和会计核算带来许多弊端：如，不少乡镇财政比较困难，挪用资金的问题时有发生；乡镇和行政村会计人员素质相对较差，财务管理不严，导致白条入账、现金结算等违反财经纪律现象时有发生。农业综合开发资金实行县级报账后，资金集中在县一级，而县级财政状况一般来说好于乡镇财政，再加上县一级农业综合开发管理部门的财务会计人员素质相对较高，因此能够较好地解决上述问题。三是普遍认识到，实行县级财政报账，有利于做好项目立项的基础性工作，特别是为招投标创造了良好的条件。过去农业综合开发资金直接下到乡镇，项目一般也由乡镇和村承建，由于缺乏竞争机制，建设质量往往得不到保证。实行县级财政报账后，县级和开发部门的调控权扩大了，不仅可以对工程实行招投标，也可以对项目区实行招投标，实现竞争立项。如浙江省萧山市规定，工程项目不限区域。有资质的施工队伍展开公平竞争，提高了项目质量。

（二）各地进行形式不一的县级报账制试点。从调查的情况看，由于对县级报账制的认识比较到位，各地报账制积极性比较高。但由于缺乏统一的要求和指导，各地的试点在报账主体、报账范围、报账程序和方法、会计核算等方面不尽一致。目前县级报账制主要有以下两种模式。

1.湖南模式县级报账制。基本内容和做法是：县级财政部门设立财政资金专账，负责办理财政资金的拨借手续。县级农发机构开设农业综合开发资金报账专户，负责全县农业综合开发资金报账资金的审核拨付、会计核算。项目区工程指挥部作为建设单位，负责筹集群众自筹资金到位与核算，负责审核、汇集项目区收支原始凭证并编制报表，向县开发办报账，负责设立备查账。报账资金为财政无偿资金和群众自筹资金的现金部分。对实行公开承包的项目工程和未实行承包的项目工程，采取不同的报账方法。对实行公开承包的项目工程，原则上在承包单位垫付一定自有资金并完成相应的工程任务后，由承包单位分批提出用款申请，经工程指挥部和县农发机构审批后，分期拨付。对未实行承包的项目工程，由工程指挥部提出用款计划，由县农发机构审批后，先办理预拨手续，在完成相应的工程任务后，指挥部负责将规范的会计原始凭证送县开发机构报账。可以看出，湖南模式县级报账制，重视划分农业综合开发机构和财政部门在资金管理和会计核算等方面的职权范围和工作任务。对建设单位在财务管理上的职责也作了一些规定。

由于湖南省从1992年就开始了县级报账试点，全省在总结经验的基础上制定了统一的办法，并在全国的一些会议上作过介绍，因此影响较大。目前，北京、浙江、福建、广西等省区在试点中都采纳了湖南模式报账制的一些做法。

2.江苏模式县级报账制。基本内容和做法：县级财政部门设立财政资金专账和农业综合开发报账专户，负责财政资金的拨借手续和报账资金的审核拨付、会计核算。项目区乡镇一般作为建设单位，负责本级财政配套资金和群众自筹资金的筹集，工程成本核算等。报账资金为财政无偿资金和群众自筹资金的现金部分。报账方法也区分公开招标的承包工程和未实行承包的工程两种。对承包工程，承包人提出用款计划，经建设单位和财政部门审核，由财政部门分期下拨资金。对未承包的项目，由实施项目的乡镇向县财政局提出用款申请，县财政局根据进度将资金分次预拨乡财政所，再由乡财政所拨给施工单位。江苏模式报账制强调了县级财政部门对报账和会计核算的集中管理，同时将乡镇作为项目建设单位。

在调查中，我们了解到，除了以上的县级报账试点外，还有其他形式的报账制试点。如，云南试行了省级报账制试点，新疆自治区试行了乡级报账制试点。云南省的主要做法是，项目建设单位以有效凭证向负责本级专户的农业综合开发报账中心报账提款；下级报账中心向上级报账中心提出报账申请，上级报账中心审定后划拨。新疆的做法是，将资金拨入乡财政所，由施工单位等到乡财政所报账。

二、县级报账试点中存在的几个主要问题

全国的农业综合开发资金报账制试点，通过各地的积极探索，迈出了较大的步子，取得了明显的成效。但是通过这次调查，我们也感到实行全国统一的县级报账制，还有一些问题需要进一步研究和解决。

（一）如何确立财政部门和农发机构在报账中的不同地位和作用。目前湖南和江苏两种模式的县级报账制，对这个问题的处理是不同的。

湖南模式报账制中规定：财政部门作为财务和会计主管单位，主要任务是对财政资金专账的管理，保证财政资金及时拨付；不负责对报账的具体操作，只负责在宏观上对县级报账资金的检查、审核和监管。农业综合开发机构负责县级报账的具体实施，负责核算财政无偿资金和群众自筹资金（现金部分）的使用情况。其理由是，县级财政部门和农发机构都是农业综合开发的管理部门，虽然从大的分工上说，财政部门管理资金，农发机构管理项目，但两者不能截然分开，尤其是目前一些县级农发机构是设在财政部门的，承担一定的资金管理职能也是理所当然的，即使是农发机构设在财政部门以外，经过财政部门同意，也可以承担部分资金管理的任务。还有一个现实情况是，财政部门管理农业综合开发的人员相对较少，力量较弱，而报账制工作量大，都压在财政部门难以完成。

江苏报账制模式中，强调了资金在县财政部门报账和核算，只有这样做才符合国库统一支付制度的要求。理由是管理资金是财政部门的职能，农发机构只能管理项目。

（二）如何确定建设单位及其职责。各地的县级报账制试点表明，凡是实行公开承包的工程，资金可以直接从县级直接拨付到承包单位（施工单位）。但目前农业综合开发有部分项目是不能承包的，必须仍通过建设单位来组织实施。因此，部分资金要通过建设单位向县级报账。多经项目和科技项目的建设单位比较好确定，一般是经济实体和法人单位。土地治理项目的建设单位如何确定？目前，实际工作中，有的地方把乡镇作为建设单位，有的地方把项目工程指挥部作为建设单位，也有把县级开发机构作为建设单位，很不规范。建设单位确定后，要规定财务管理和会计核算的哪些相应职责？刚出台的《农业综合开发财务管理办法》对建设单位的职责有一些规定，需要在具体的规章制度中加以分解和明确。

（三）如何确定报账资金的范围。第一种意见认为，报账资金应包括所有的农业综合开发资金，这样才能管住全部资金，才能和工程成本核算统一起来。第二种意见认为，所有农发资金实行报账不现实，当前主要应对财政无偿资金和群众自筹资金中的现金部分实行报账制，大多数试点地区也是这样做的。第三种意见认为，报账资金只能是财政无偿资金，如果将群众自筹资金现金部分也纳入报账范围，一是难以筹集，二是不符合将要全面推行的农村税费改革的要求。

三、对制定全国统一的县级报账制办法的政策建议

通过这次调查，我们基本摸清了县级报账制试点的情况和存在的主要问题。在此基础上，对制定全国统一的报账制办法进行了认真的思考，提出如下建议：

（一）实行县级财政报账制必须坚持几项原则。一是明确职责。实行县级财政报账，涉及到财政部门，农发部门、项目建设单位和施工单位。明确这些部门和单位各自的职责，同时建立相互配合又相互制约的机制，是做好县级财政报账的前提。尤其是财政部门，作为财务管理和会计核算的主管部门，要对报账工作负总责。二是尽量减少资金拨付环节。资金要尽量通过县级直接拨付给商品和劳务供应者或用款单位。三是规范核算。实行县级财政报账制，必然带来财务和会计核算新的变化。实行县级财政报账后，必须坚持财务、会计核算的规范化，与现行制度能够很好的衔接。

（二）认真解决调查中反映的主要问题。

1.关于确立财政部门和农发机构在报账中的职责问题。根据国库集中支付制度的要求，由财政部门负责报账是理所当然的。现行农业综合开发机构设置中，有些地区的农发机构本身就在财政内部，既有资金管理的职能，又有项目管理的职能，负责报账也是可行的。农发机构设在财政部门之外的能否负责报账？从原则上讲，农发机构设在财政部门外的不能负责报账，但是个别地方由于财政部门力量不足等原因，我们认为也可由财政部门授权或委派会计等办法负责报账。

2.关于确定建设单位及其职责问题。随着投资体制改革的深化，建设项目必须实行法人负责制和业主负责制，也就是要有具体的建设单位来对工程负责。我们认为，县级农业开发机构是农业综合开发的管理部门，而不能既是管理部门又是建设单位。如果赋予县级农业综合开发机构管理和建设的双重职能，必然是既当裁判员又当运动员，失去制约和监督。乡镇可以作为一个项目区单位，但必须成立组织机构，落实人员。跨乡镇的项目更应有一个组织机构。因此，湖南模式的做法，我们认为有值得肯定的地方。建设单位确定后，不是虚设的，要负相应的责任，工程成本核算都要由建设单位负责。

3.关于确定报账资金的范围。我们认为，目前可确定为财政无偿资金。根据农村税费改革的要求，将来农业综合开发所需群众自筹资金可能纳入村内“一事一议”的范围，其提取、管理和使用由村级负责。至于农业综合开发财政有偿资金国家已经考虑委托银行贷款，在财政、农发机构和银行的共同监督下，借款人应该能利用好资金。因此上述两项资金可暂不列入报账范围。