编者按：浙江省实行的“两保两挂”财政改革不仅将省财政补助和奖励与地方财政收入增长挂钩，而且将地方实现当年收支平衡以及完成逐年消化历年赤字任务作为确保之重点，列入挂钩范围，变“要我平衡”为“我要平衡”，改变了地方政府“等、靠、要”的思想，转而把加强财政支出管理、增加地方财政收入、发展地方经济作为向省财政争取补助和奖励的唯一途径。《中国财政》2000年第8期曾经发表《“两保两挂”好，政策威力大》一文，全面介绍了“两保两挂”改革的背景及各县市的做法和经验。本期刊发浙江省财政厅翁礼华厅长的文章《审时度势超越自我积极推进财政支出改革》及本刊记者的述评，着重介绍“两保两挂”在深化改革中不断得以发展，其成效日益显著的情况，值得一读。同时，各地的县市长们担负着一方经济、政治、文化、社会发展的重任，他们懂不懂、善不善于理财，对一个地方的发展至关重要。浙江省的做法是让县市长们走上讲台，学习理财知识，交流理财经验，成为理财行家，从而推动当地经济的发展。这一做法值得重视和推广。本刊将陆续选发几位县市长的文章，以飨读者。

一、“两保两挂”是省财政转移支付的重要的财政支出改革

浙江省自1993年以来一直遵循着“以人为本、四两拨千斤、开创理财新机制”的理财思路。这个理财思路是我们整个系统的同仁共同创造出来的一种思想，而不是任何个人和少数人能够创造出来的，这是大家共同努力的结果，集体智慧的结晶，其中许多县市长为创造这个科学的理财思路做出过不可磨灭的贡献。

在今年3月全国人民代表大会期间，浙大校长潘云鹤跟我说：在一次世界著名大学校长会议上，一个坐在他旁边的外国校长告诉他世界上只有两种经济学，一种是公平经济学、一种是效益经济学，要找出既有公平又有效益的第三种经济学非常困难。我说我们浙江省财政搞的“两保两挂”就是在探索第三种经济学。“两保两挂”，说到底，你得先有效益再有公平，在保证当年财政收支平衡、保证消化历年赤字的前提下，让地方收入增长和补助1：0.5挂钩，奖励和地方财政收入增长5%挂钩，技术改造和地方收入10%（国家级贫困县为20%）挂钩，这个政策很简单，但对不发达县来说却是一种公平，只不过这种公平你必须自己去争取，在效益指导下的公平，你必须有效益，你没效益就没公平了，所以为什么最近我们这些地区发展很快呢？这些地区发展很快有多种原因，财政政策则是其中重要原因之一，因为它最大限度地调动了“人”的积极性。

我们开始搞“两保两挂”的时候，不少同志将信将疑，当1995年17个“两保两挂”县市地方财政增幅达39.0%，其中有个别县达100%以上时，有的同志就武断地认定“两保两挂”的政策难以持久，是挖地三尺。可“两保两挂”到今年已经是第7年了，仍然具有旺盛的生命力。也有人问为什么要实行这个政策呢？为什么会找到这个路子上来？现在我就从“以人为本，四两拨千斤，开创理财新机制”说起。

第一点，财政资金是有限的，只能“四两拨千斤”。大家知道财政不像银行有钱，银行能有几亿元、几十亿元、几百亿元的大钱供给大家借贷，但是它有个特点跟财政不一样，钱是储户的存款，借钱非但要还，还要付息。而财政的钱有个特点，钱可以无偿地给你，因为这些资金是国家无偿地从纳税人手里收来的，可以取之于民，用之于民，但是财政有个缺点，钱很少，对一个县来说小县几十万元、中县几百万元、大县几千万元，就很了不起了，财政的钱只有“四两”，但是可以无偿拨给。正因为这个特点，如果能找到一个杠杆就可以起到“四两拨千斤”的作用，这个杠杆就是“两保两挂”政策，利用它来拨动人的积极性，而人又具有创造“千斤”财富的潜能，那么“四两拨千斤”就有了客观的可行性。由于人的发展和创造潜力是无穷的，所以“四两拨千斤”是完全有可能的。

第二点，只要实事求是地把握集体利益与个人利益，物质利益与精神利益，长远利益与眼前利益，财政收入与财政支出的关系，一定能开创一种理财的新机制。“两保两挂”最根本的东西，就是我们深刻地认识了人的本质，实事求是地处理了上面所说的四个关系。因为人的社会属性和自然属性决定了人必然有精神需求，又有物质需求，我们不但要深刻地认识到这个问题，而且还要通过简单的“两保两挂”办法科学地处理这四个关系，从而达到了预定的目标。

第三点，我们只有着眼于多种利益的协调，把激励与约束机制结合起来，使复杂问题简单化，才能达到“四两拨千斤”的目标。财政收支涉及到各方面的利益。首先是集体利益跟个人利益的关系。贫困县发展不起来是不是由于集体利益没有处理好，有这种事例，但并非全部，往往在很大程度上没有处理好个人利益，因为所有的利益说到底都要落实到个人身上。县市几套班子在财政平衡问题上，从总的来说，没有一个领导会说他不关心，但就实际责任来说，最终能落实到几个人头上，无非是党政一把手书记、市长、县长、区长还有分管财政的政府领导，另外的人，并不是太多的人需要平衡。因为他的利益并不在这个平衡里，平衡里没有考虑他的利益。所以，我们在作政策设计时，务必考虑这一很重要的因素，要在平衡里面把他的利益包含进去。当然征收人员的利益也不能忽视。第二个是物质利益跟精神利益相结合。倘只注重精神利益，使“四两拨千斤”始终呈虚拨状态也是不行的，单纯靠表扬先进发个什么奖状之类来调动积极性，短期还有成效，长期将难以为继，因为人还有物质利益。第三个是长远利益跟眼前利益的结合问题。假使一个政策漏洞百出，有空子可钻，两年、三年弄过全线崩溃，那肯定是失败了。第四个是要处理好收入与支出的关系。因为光靠节支，而不着眼于把生产搞上去，那平衡是不可能的。“两保两挂”就是把发展作为目标，把所有利益挂在发展上，凡是有增量就有奖励，有补助，不增长，什么都没有。政策就是渔夫套在鹭鹚脖子上的圈子，鹭鹚跳下水去抓上大鱼，由于脖子卡住了吃不下必须交出来，抓起小鱼允许吃下去，对鹭鹚的政策圈子既不能太紧，也不能太松，因为太松，抓到的大鱼都吃到肚子里去了，它不饥饿，不饥饿就不想去努力干，那就达不到渔夫抓鱼的目的。所以，我们“两保两挂”政策必须在增量上在发展上做文章。既不能饿死，也不能吃得太饱，就会永远有前进的动力。

第四点，“两保两挂”是个相当长时期的政策。有人提出来，1998-2002年的第二届“两保两挂”政策很快就要到期了，担心这样好的政策省政府换届时会被取消。我认为“两保两挂”应当是个相当长时期的政策，为什么呢？一是“两保两挂”立足于发展，兼顾各方面利益，被各方面人士所接受，是科学合理的政策；二是“两保两挂”贯彻了复杂问题简单化的原则，具有简便易行的生命力；三是“两保两挂”多年来以被誉为最大的扶贫政策而著称，从1995年以来已经家喻户晓、深入人心，并且获得非常广泛支持，客观上已不可逆转，你说不实行，能通得过吗。浙江省只有73个市县，有超过三分之一的27个市县已经在这个里面了，其力量将是何等强大，谁又敢冒天下之大不题呢？我以为大可不必担心。

二、超越自我，积极稳妥地推进支出改革

（一）“两保两挂”是省财政厅对权力自我超越的结果。“两保两挂”是一种制度，它本身就是要使财政厅的权力规范化、制度化，消灭随意性。“两保两挂”将转移支付制度化，就等于消灭了自己的权力，这一举措实际上是财政厅的自我超越，包括从我们分管的厅领导到经办人都是一种超越。让权力制度化，从而最终消灭部门及自己的具体权力，而仅仅保留听取大家的意见、制订制度、制定办法的“大权”，所以说“两保两挂”是财政厅自我超越的结果。

现在我们就要进入实施公共财政的改革高潮了，我们如何应对？回答是肯定的，我们也要自我超越，要通过自我超越来推进财政支出的改革。这个自我超越范围很广，它包括县市政府的事权、财权要公开、规范，包括财政的资金分配也要规范、透明。

（二）当前支出改革的重要内容。当前支出改革的内容有很多，择其主要述之。

1.部门预算。部门预算由三个环节组成，叫做一个龙头，两个结合，三个分离。一个龙头就是要以部门预算为龙头。两个结合中，第一是预算内资金与预算外资金要相结合，就是编制的预算是个综合的预算；第二是资产管理和财务管理要相结合。三个分离，就是预算编制、预算执行、预算监督要三分离。

2.国库集中支付。也就是说今后财政的国库要把资金直接支付到用款单位，政府采购就直接支付到供货商、服务商。国库集中支付制度有两个好处。一是资金不会被雁过拔毛和任意挪用，保证基层单位及时足额用款。二是有利于资金的周转，提高资金的使用效益。如果全国实行国库集中支付制度，中华人民共和国财政部可以少发几十亿、几百亿元国债，为什么？原来财政的钱都分散存放在各个部门，数字十分可观，每个部都沉淀几百万、几千万、乃至几个亿，实行国库集中支付，钱就不会有沉淀，资金使用效益的提高也就在其中了。

3.会计委派制。推行会计委派制是中央纪律检查委员会提出来、财政部负责具体执行的一项工作。我们浙江省根据实际情况，把它分成三类执行，第一是党政机关实行会计核算中心制，省级机关已在2001年1月1日起实行，地级市按省委、省政府要求7月1日都要到位，所有的县到今年年底都要实行。一进核算中心，各个单位的情况都清楚了，你多少，他多少。这项改革也是自我超越。第二是事业单位实行会计委派制。事业单位会计委派制我们省级机关从卫生厅开始，卫生厅下面18个医疗卫生单位委派了29名财务人员，其中4名是总会计师，24名财务科长和副科长，这些人不仅通过公开考试，而且他们的福利、待遇全部由卫生厅会计管理中心负责，跟单位不挂钩，这样财务信息就会比较真实一点，监督也就会有力一些。之所以要实行会计委派制，主要是防止会计信息失真，如果将事业单位的利益通过科学的制度调节好了，跟“两保两挂”一样，就不需要担心他们弄虚作假了，开始实行“两保两挂”政策时是有人弄虚作假，我说你们不要怕，我们可以让他弄虚作假一年多拿一点，但第二年就要少拿了。第三是对企业实行财务总监制，企业的财务总监制国外也有的，像法国国有企业，也派财务总监。

4.政府采购。就是财政分配方式从资金分配走向实物分配。它有两个好处，一是有利于遏制腐败，因为财政部门将资金分配改为实物分配，杜绝了购物拿回扣的可能性，解决了产生腐败问题；二是有利于提高资金的使用效益，由于政府集中采购批量大，且通过竞争手段进行招标，降低了采购价格，提高了资金使用效益。据各地初步统计，全国各省政府采购平均节约率一般可达10%-15%。

5.乡镇财政管理。乡镇财政管理总原则是“省指导、市协调、县管理”。总的来说，乡镇财政跟老百姓接触最多、最具体，尽管资金量不大，但是影响面很大，所以我们要重视乡镇财政管理并尽快解决使之实现制度化，为巩固农村政权作出贡献。

（三）要积极稳妥地推进支出改革。支出改革的一个重要目标是寻求公平，但公平有绝对和相对之分。因此对于支出改革，首先是要致力于发展，不能用剥夺富裕的办法来实现公平，因为这样只会使经济发展滞后，而且已经被数十年前的实践证实此路不通。其次，我们要用发展的观点，辨证的办法，不断地调整各种利益关系来实现公平。社会上各种利益差异相当于凳子的四条腿长短不一，要实现公平可将长腿锯短，那只会使凳子萎缩，要想凳子不萎缩，那就要不断地将短腿垫高，当发展到某一天有财力将长腿也垫高的时候，我们的凳子也开始长高了，这就是我常说的要用发展观点，用垫脚的手段来实现公平，促进社会进步。再次，对财政改革要有长期打算，不能希冀毕其功于一役。任何国家、任何地区的财政都永远存在着矛盾。因此，我们必须用积极的态度、稳妥的步骤来推动我们的改革，使人们的利益和心态在不断的发展中得以调整，切忌操之过急，甚至采取过分粗暴的办法来强制推行改革，欲速则不达，适得其反。我们的财政支出改革只有坚持“以柔克刚”的精神，“以人为本，着眼发展，小步快走，积极稳妥”，才能顺利地向公共财政目标迈进。

（作者为浙江省财政厅厅长）