刘昆 | 时任财政部副部长

当前，我国经济发展的内外部环境正在发生深刻变化，财政经建工作相应地面临着全新的要求。下一步做好财政经建工作，必须顺势而为、谋定后动，在充分认识新形势、新要求的前提下，合理谋划未来一段时期内的工作思路。

当前财政经建工作面临的新形势

（一）国内经济发展进入新常态使经建工作面临新的形势

当前，我国经济发展面临从高速增长向中高速增长的转变，进入新常态。各项数据与去年同期相比均有较大幅度降低，经济发展面临着较大下行压力。做好当前财政经建工作，必须将正确认识、适应和引领新常态的要求贯穿始终，根据形势变化适时调整工作思路和政策措施。宏观调控方面，需求拉动的边际效应递减明显，必须把握总供求关系新变化，在供给侧多出实招，着力减轻企业负担、扩大就业和促进产业转型升级，增强市场活力。投资方面，传统产业和房地产投资相对饱和，但交通、水利等基础设施和民生事业短板依然存在，必须保持一定的政府投资增速，并优化投资结构，同时大力推广应用PPP模式，鼓励社会资本进入公共事业领域。消费方面，模仿型排浪式消费阶段基本结束，需要通过创新供给激活消费需求，在鼓励信息、养老、旅游消费，降低物流成本等方面做文章，进一步释放消费潜力。产业发展方面，传统产业产能相对过剩，新兴产业和服务业发展明显不足，财政政策既要支持化解产能过剩、推动企业兼并重组，又要鼓励创新驱动，推动发展向中高端水平迈进。资源环境方面，环境承载能力已经达到或接近上限，但“谁污染、谁治理；谁受益、谁补偿”的理念尚未深入人心，必须加快推动生态文明制度建设，建立激励和约束并行的机制，推动形成绿色低碳的生产生活方式，并从中创造新的经济增长点。

（二）财税体制改革不断深化对经建工作提出新的要求

财政是国家治理的基础和重要支柱，财税体制改革是全面深化改革的突破口。2014年，《深化财税体制改革总体方案》明确提出了改革时间表和路线图，并将“改进预算管理制度”、“深化税收制度改革”、“调整中央和地方政府间财政关系”作为三大重点改革任务。从财政经建工作的角度看，要适应财税改革的大形势，必须从以下几个方面下功夫：一是改进专项资金管理方式。按照“建立全面规范、公开透明的现代预算制度”的要求，加快专项资金的清理整合。进一步规范资金管理，加大申报指南和分配方案的公开力度，更多地采用竞争性评审等方式，使资金分配在阳光下运行。二是推动编制三年滚动规划。要牢固树立中期财政规划理念，根据经济社会发展需求，会同相关部门，以三年为周期合理确定重点领域的支出总量和结构，并逐年滚动，提高支出的预见性和科学性，切实优化资金配置，提高资金使用效益。三是加快研究中央和地方事权划分。充分发挥中央部门和有关地方的积极作用，在交通、环保等领域率先划分事权，并选择合适地区先行先试，在试点基础上不断细化完善事权划分方案。

（三）财政部内设机构和职责调整给经建工作带来新的任务

财政经建工作的基本思路与重要原则

按照部党组的统一部署，今后一个时期，财政经建工作的基本思路是：深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中全会及中央经济工作会议精神，以推动改革为重点，深度介入国家经济治理的有关领域，发挥财政的基础和重要支柱作用，适应经济发展新常态，形成宏观调控、经济运行、结构调整、生态文明建设、经济安全等方面的财政支撑政策体系。

根据上述基本思路，做好今后一个时期财政经建工作，要重点把握好以下几个原则：一是立足当前和着眼长远相结合。宏观调控工作既要研究短期内立竿见影的稳增长措施，也要着眼长期经济发展的需求，切实促进经济转型升级、提质增效，避免饮鸩止渴、竭泽而渔的倾向。要深度参与相关领域的政策顶层设计，体现财政工作的有关要求。特别是要以“十三五”规划编制工作为契机，加强对投资和消费、产业发展、能源革命、交通基础设施建设、粮食安全、生态环境保护等领域发展趋势和关键问题的分析，做到心中有数。二是资金保障和建立机制相结合。一方面要在基础设施建设、产业结构调整、生态环境修复治理、应对老龄化趋势和保障民生等重点领域继续保持一定的资金投入。另一方面也要合理界定财政作用边界，做到有保有压、有进有退。财政资金投入要循序渐进、量力而行，不能大包大揽，着重解决有关领域制度碎片化问题，即“花钱买机制”。三是盘活存量和用好增量相结合。要统筹考虑经济建设领域存量和增量资金情况，释放积极财政政策的有效作用，支持重点工作开展。对地方沉淀多年的专项资金，要充分摸底，分门别类提出处理方案。对水污染防治等重点领域的增量资金，中央财政已报经国务院确定了分配方案，并下达预算，各地也要积极做好配合工作，提高资金使用效益。四是政策创新与加强管理相结合。在继续注重政策创新的同时，要进一步提高管理水平。政策制定要尽量公开透明，主动向社会公众征求意见，提高政府公信力；着力完善相关制度办法、推动资金分配规范、透明、有效，减少自由裁量权；建立绩效评价和风险防范机制，加强对专项资金的追踪问效等。

下一步财政经建工作重点任务

（一）落实积极的财政政策，稳定投资扩大消费

最新统计数据显示，上半年我国GDP增速为7%，这反映了积极财政政策效应已初步显现，经济出现筑底企稳势头。但是，要积极应对经济下行压力的挑战，坚持稳中求进的工作总基调，采取切实有效措施，推动发展调速不减势、量增质更优。

一方面，要继续发挥投资的关键性作用。要加快政府投资项目进展，按照“一批投产达标、一批开工建设、一批纳入储备”的要求，进一步加大对重大水利工程、铁路建设、棚户区改造、城镇基础设施建设等“既利当前、又利长远”的重点领域投资力度，加快资金下达。地方财政也要会同有关部门加快项目实施，共同打通落实有关项目的“最后一公里”，促进发挥投资拉动“立竿见影”的效果。结合前期工作，抓好城市地下综合管廊和海绵城市建设、国土江河综合整治等工作的组织实施，中央财政将会同有关部委加强业务指导和绩效考核。同时，继续大力推进PPP模式，鼓励社会资本参与市政公用设施、收费公路、生态环境保护等项目建设、管理和运营，切实提高财政资金使用效益。

另一方面，要积极培育新的消费热点。全方位推进新能源汽车推广应用，研究建立新能源汽车积分交易制度等市场化长效机制。大力发展养老家政健康消费，支持地方采取市场化方式发展商业化、大众化养老服务产业，推动养老与家政、医疗等服务产业融合发展。支持电子商务进农村，充分发挥邮政集团、供销社等骨干流通企业及大型电商平台的作用，促进扩大农村消费并改善农民生活。加强物流体系建设，支持地方政府采取股权投资等方式，建设布局合理、流转顺畅、安全高效的全国农产品流通骨干网。

（二）支持产业升级和中小企业发展

加快调整产业结构是我国经济转型升级的必由之路，也是未来财政经建工作的重点。下一步，要顺应当前“互联网+”发展趋势，以信息化和工业化深度融合为主线，以工业转型升级和发展服务业为抓手，推动产业结构迈向中高端。一是落实《中国制造2025》，坚持市场主导、政府引导，财政资金重点投向智能制造、高端装备等制造业转型升级的关键领域。注重创新投入方式，中央财政将指导地方在首台（套）重大技术装备保险补偿试点的基础上，再选择合适领域和装备品种自主开展试点，促进扩大政策效果。二是加快设立国家新兴产业创业投资引导基金。发挥财政资金杠杆作用，吸引社会资本参与，实行市场化运作、专业化管理，支持新兴产业和高技术产业早中期、初创期创新型企业发展。三是大力发展服务业特别是生产性服务业。继续推动实施现代服务业综合试点工作，重点加强试点经验总结和推广，推动形成一批有影响力的现代服务业集聚区域和发展高地。

（三）切实加强生态环境保护

生态环境保护是关系子孙后代的千秋工程。目前，我国生态环境保护已经进入攻坚阶段，需要进一步完善制度、加大投入，以推动加强环境保护和能源结构调整为重点，争取新的突破。一是推动环境监测体制改革。在划清中央地方事权的基础上，支持环保部上收部分监测事权，在大气、水、土壤三方面形成监测直管网，主要通过政府购买服务方式提供环境监测公共服务。二是支持打好环境污染防治“三大战役”。强化大气污染防治效果，中央财政“以奖代补”资金已拨付到位，有关省份要结合实际情况，尽快将资金落实到具体项目。落实《水污染防治行动计划》，整合设立水污染防治专项，支持重点流域水污染防治、水质良好湖泊保护、国土江河综合整治等。参与研究编制《土壤污染防治行动计划》，对中重度污染土壤以复垦为目标开展修复治理。三是加快推进生态文明制度建设。继续开展跨地区横向生态补偿机制建设，研究新安江跨省流域水环境补偿试点到期后的接续政策，推动汀江—韩江、引滦入津流域启动试点，相关省份要抓紧做好沟通。推动建立排污市场化约束机制，扩大排污权有偿使用和交易试点范围，完善配套政策，探索排污权跨区域交易。四是加大节能减排财政政策综合示范工作力度。重点加强对示范城市的监督考核，提升城市节能减排政策效果；研究建立以省为单位的激励约束机制，进一步扩大政策效果。五是大力推动能源生产和消费革命。适应我国以煤炭为主的资源禀赋，重点加大对煤炭清洁高效利用的支持力度，在生产端，规范煤炭开采，推行煤炭洗选；在消费端，严格控制散煤，推动脱硫脱硝。中央财政将通过支持标准制定、技术改造、有关基础能力建设等，切实推动煤炭清洁利用，减少污染物排放。同时，因地制宜发展新能源和可再生能源作为补充。

（四）加快构建综合交通运输体系

交通运输事业是经济社会发展的“先行官”。要满足经济社会发展需要，必须保持对交通基础设施的一定投入力度，并积极探索创新投融资机制，优化运输结构，改进组织方式，实现交通运输事业可持续发展。一是继续加大铁路建设投入。中央财政统筹中央基建投资、车购税资金等，支持干线铁路特别是中西部铁路建设，并以财政性资金为引导，吸引社会资本投入铁路发展基金，拓宽建设资金来源。地方财政部门应结合实际完善筹资机制，特别是理顺城际铁路、市域（郊）铁路、资源开发性铁路和支线铁路筹资机制，创新吸引社会投资的办法。二是完善公路建设养护投融资机制。调整完善收费公路、尤其是政府收费公路政策，确保收费公路长期可持续发展；充分利用政府债券政策，支持政府收费公路和非收费公路发展。三是推动落实重点项目与深化改革。重点抓好长江黄金水道、首都新机场等国家战略落实，推动邮政集团和邮储银行改革。各地要因地制宜、突出重点，统筹好发展需要和财力可能，做好与中央有关政策的衔接。

（五）推进粮食及主要农产品补贴政策改革

当前，粮食及主要农产品调控形势十分严峻。国内生产成本刚性抬升，内外价格长期倒挂，固化的补贴及价格支持政策既导致财政负担沉重，也不利于相关产业健康发展。改革完善农产品价格形成机制要注重发挥市场机制作用，着眼于农业可持续发展，统筹利用国内、国际两个市场，研究完善体制机制和政策措施。一是完善保障粮食安全的财政政策。按照“谷物基本自给、口粮绝对安全”的要求，调整和完善粮食财政财务政策体系。以产粮（油）大县、商品粮大省奖励政策为核心，健全主产区利益补偿机制；按照国务院批准的方案，妥善处理地方粮食财务挂账，盘活粮食风险基金；加快“危仓老库”维修改造进度，启动粮库智能化升级工作，在缓解粮食仓容紧张矛盾的同时，提高安全储粮保障。各地要积极做好中央政策的落实工作，并结合地方实际出台相关配套措施。二是深入推进农产品价格形成机制改革。适应国内外粮油供应形势新变化，推动油菜籽、玉米购销市场化改革，理顺价格形成机制。切实加大财政支持，繁荣粮食饲料深加工市场；改革棉、糖、肉等重要商品调控措施，减少政府对市场的直接干预，并探索采取企业代储等方式，保障市场平稳运行。

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