从历史经验来看，公共消费是逆周期调节的一项政策工具，能够有效助力经济走出低迷。党的二十届三中全会将“合理增加公共消费”作为扩大消费长效机制、加快培育完整内需体系的一项任务，凸显了释放公共消费潜力的现实需求。当前，我国公共消费总体呈现总量不足、结构失衡、区域不均的特征。本文对我国公共消费的现实特征及形成原因进行梳理分析，旨在为提升我国公共消费潜力、优化消费结构提供思路参考。

目前，关于公共消费的概念，大体可以从广义与狭义两个口径来理解。狭义的公共消费即政府消费，是指以政府为主体发生的、具有消耗性质的公共支出，包括政府自身消费和社会性消费。广义的公共消费除政府消费外，还包括公共投资中的消费性投资，比如城乡公共设施、环境治理等建设项目。由于政府投资项目本身属于投资，且对其项目建设性质的判断往往带有主观性，在核算中难以清晰界定，故本文讨论的是狭义口径的公共消费。

依据世界银行的统计口径，通过横向和纵向比较，系统分析我国公共消费的总量规模、结构特征和区域差异。研究表明，我国公共消费整体呈现总量不足、结构失衡、区域不均的特征，其成因是我国经济增长模式、财政激励机制、区域发展禀赋等多因素的共同作用。

（一）总量不足：公共消费支出仍有空间

近年来，我国公共消费绝对规模不断上升，但占GDP的比重长期低于全球水平，未来仍有较大增长潜力。世界银行的数据显示，与其他国家相比，我国公共消费在GDP中的占比（即公共消费率）仍然较低，日本和欧盟接近20%，而我国仅在16%左右。2023年，我国公共消费率为16.51%，虽然高于中高等收入国家（15.82%），却明显低于高收入国家（17.43%），甚至低于全球平均水平（16.53%）。我国公共消费率偏低，源于长期以来依靠投资拉动的增长模式。GDP导向的干部考核制度、“扩消费”政策见效较慢和赶超发展的意识等因素，造成了我国经济增长对投资的极大依赖，从而挤占了一些原本可用于公共消费的财政资源。

（二）结构失衡：内外消费结构尚需优化

从外部消费结构看，我国最终消费率、公共消费率和居民消费率呈现“三低”特征，亟需培育多样化、差异化的消费潜力。2000—2023年，我国居民消费率平均为38.65%，明显低于欧盟（52.95%）、日本（55.55%）和美国（67.55%），这也导致了我国最终消费率（54.39%）低于全球均值（74.26%），甚至低于中等收入国家平均水平（67.89%）。居民消费率和最终消费率偏低的事实，也引致我国公共消费支出占最终消费支出的比重长期处于全球较高水平（30%左右）。

从内部消费结构看，我国社会性消费支出仍有增长空间。根据国际货币基金组织的统计，我国财政支出中占比最大的两项支出分别为经济事务支出和社会保护支出，2023年占GDP的比重分别达到8.64%和7.99%，而卫生、环保、公共秩序和安全等领域则相对偏低。从国别来看，日本将其财政支出的16.50%用于社会保护领域，其次为卫生领域（7.96%）；而美国财政支出的最大项为卫生支出（9.41%），其次为社会保护（8.54%）。与之相比较，我国公共消费中的卫生支出平均水平仅为2.51%，与发达国家相差较大。此外，我国在教育方面的公共消费支出（3.56%）也明显低于美国的平均水平（5.94%），这些都反映出我国社会性消费支出仍有较大增长空间。

不难看出，与公共消费率偏低的总量问题相比，结构性问题更是关系民生福祉的重要方面。其制度性根源在于中央政府和地方政府在财权、事权与支出责任方面的不匹配，导致地方政府存在明显的“重投资、轻民生”倾向，进而对公共消费尤其是社会性消费形成一定的挤占。

（三）区域不均：地区协调发展亟需破题

从地区分布来看，我国区域公共消费水平分化特征显著。研究数据表明，无论是公共消费率，还是公共消费占最终消费的比重，我国东部地区公共消费支出显著高于中西部地区。以2017年为例（目前省级层面公共消费数据仅更新至2017年），东部地区公共消费占全国公共消费的比重达54.97%，超过了中部地区（26.47%）和西部地区（18.57%）的总和。从平均水平来看，中部和西部地区的平均公共消费支出分别约为0.33万亿元和0.21万亿元，总和基本与东部地区均值持平。我国公共消费水平的区域分化特征主要源于区域经济结构差异的内生影响。

（一）合理增加公共消费应把握三点关系

一是从财源约束角度，要把握好增加公共消费与确保财政可持续的关系。“适度”、“合理”是公共消费扩容的核心政策取向。增加公共消费势必加剧财政压力，在财政可持续性框架下，公共消费扩容需精准把控规模边界与结构效率，既要避免粗放扩张加剧财政风险，也要防止投入不足削弱政策效能，实现“即期需求提振”与“长期财政持续”的有机统一。

二是从支出投向角度，要把握好增加公共消费与优化公共投资的关系。公共消费与公共投资的动态平衡关乎财政资源的最优配置与政策效能的最大化。公共消费侧重民生福祉改善，通过教育、医疗等公共服务供给提升居民消费能力；而公共投资聚焦基础设施与产业升级，为经济长期增长夯实物质基础。增加公共消费要考虑政策组合的协同性，打通“民生改善—预期稳定—消费升级—投资转化”的内循环通道，为高质量发展提供持久动力。

三是从消费结构角度，要把握好总量扩容与结构优化的关系。结构优化有三个方面：一是与居民消费的关系，我国最终消费率偏低的核心症结在于居民消费潜力未充分释放。相较公共消费，居民消费具备更基础、更可持续的经济拉动作用，但公共消费在逆周期调节中的独特功能难以替代。构建“居民消费主导+公共消费护航”的协同机制，有助于实现消费驱动经济的乘数效应。二是与政府自身消费和社会性消费的关系，非刚性行政支出和社会性消费支出都是公共消费支出的重要部分。我国既强调压减非刚性支出腾挪财政空间，又强调要释放公共消费潜力，两者一增一减很可能抵消公共消费支出绝对值的变化。所以，合理增加公共消费，不应仅以数量增长为目标，而要以问题破解为导向，结合现实发展需要有针对性地优化公共消费支出结构，有效发挥其逆周期调节作用。三是与地区公共消费均等化的关系，合理增加公共消费要统筹总量提升与空间均衡，避免总量扩张加剧区域落差。

（二）释放公共消费潜力的政策建议

一是优化公共消费内外结构。建议以增加兼具扩内需和促转型双重功效的社会性消费为重点，调整和优化政府财政支出结构。调整公共投资与公共消费的比例关系，逐步提高公共消费的比重，激发内需活力；调整公共投资中生产性投资与消费性投资的比例关系，适当提高消费性投资的比重，为增进民生福祉提供支撑；调整政府自身消费与社会性消费的比例关系，压减政府自身消费，大力提高社会性消费比重，将公共消费优先向重点民生领域倾斜。

二是合理增加社会性公共消费。建议“适当增加公共消费”的重点放在医疗卫生、教育和社会保护（如养老、育幼、失业等）领域，加强对普惠性、基础性、兜底性民生建设项目的支持。主要原因在于我国在医疗卫生和教育方面的公共消费支出相对较低。发展新质生产力需要有更多的高质量人力资本，而人力资本的形成和积累需要尽可能地增加卫生健康和教育支出。与集体公共消费（如一般公共服务、国防等）相比，卫生健康、教育、社会保护等个人公共消费，与私人消费具有互补性，可以实现公共消费对居民消费的拉动作用。

三是促进区域公共消费均衡。建议提高中西部地区的公共消费公平性，缓解发展中的不平衡不充分问题，增强经济增长动能。进一步增强公共消费支出在地区之间的均衡性和公平性，不仅可以继续缓解不平衡不充分问题，还可以在中长期提高劳动生产率、人口红利和消费需求等，增强经济增长动能。财政转移支付应继续向中西部倾斜，逐步缩小地区间发展差距。

四是推动相关体制机制改革。我国公共消费释放不足、消费恢复乏力等问题源于财政体制惯性、收入分配失衡、公共服务供给模式滞后、政策工具单一化等多重结构性矛盾的叠加。合理增加公共消费是短期举措，更需要探索组合式扩消费的政策，要在结构性、体制性问题上寻找破局方法。比如，深化央地财政关系改革，提高地方财权与支出责任的适配性，从根本上扭转地方“重投资、轻民生”的支出倾向；再如，加快改革收入分配制度，修复消费信心，实现“消费能力”和“消费意愿”的双提升，助力畅通国内大循环。