深化财税体制改革  优化政府债务管理

对外经济贸易大学国际经贸学院

毛捷  任占尚

党的二十届三中全会研究了进一步全面深化改革、推进中国式现代化问题，把财税体制改革摆在突出位置，提出“统筹推进财税、金融等重点领域改革”和“深化财税体制改革”。政府债务既是一种重要的财政政策工具，又是财政管理的关键环节，体现政府间财政关系，联结政府和市场，深化财税体制改革离不开政府债务管理模式的不断优化。

 一段时期，我国的政府债务主要是地方债务，包括地方政府借助企业等举借的所谓隐性债务。地方债务的问题突出表现为规模扩大、构成复杂、用途泛化、风险交织。根源在于政府财政责任和财政能力不匹配。地方政府承担了较多的财政支出责任，但地方税系不健全，且依赖土地财政，地方的财政能力既不充足也不稳定，举债成为地方弥补财政能力的一种手段。地方债务不仅用于地方公共事务，还用于支持国家重大战略项目建设等全国性或跨区域公共事务，这使得我国地方债务兼具国债和市政债的性质，成为一种“混合公债”。这一方面能有效实现国家战略与地方发展的协同推进，充分发挥中央和地方两个积极性，但另一方面也导致地方债务的用途混合、信用混同和风险混杂，不利于防范化解债务风险。

  党的十八大以来，中央与地方财政关系持续完善。事权划分方面，中央政府适当上收部分财政事权，增加国债尤其是超长期特别国债的发行，更多地承担经济事务、社会保障、教育、卫生等领域的支出责任，规范央地共同事权，帮助地方财政专注于支持地方公共事务。财力配置方面，一是兼顾产业发展和税源培育，适度增加地方政府在共享税中的分成比例，在保持宏观税负稳定的前提下，增加地方自有财力；二是加快构建激励相容的政府间转移支付制度，合理安排中央对地方转移支付资金，提高一般性转移支付占比，保障欠发达地区资金需求，注重提升专项转移支付的资金使用效益。同时，加快推进省以下财政体制改革，清晰界定省以下财政事权和支出责任，理顺省以下政府间收入关系，完善省以下转移支付制度，并建立健全省以下财政体制调整机制，适度增强省级调控能力。政府间财政关系持续完善为不断优化政府债务管理模式奠定了坚实基础。

（一）优化政府债务结构。一方面，提升国债在政府债务中的比重，逐渐发展壮大国债市场。持续发行超长期特别国债，聚焦国家重大战略实施和重点领域安全能力建设，使地方债务资金专注于支持地方公共服务和城市基础设施建设，剥离地方债务的国债属性。另一方面，针对地方政府专项债务出现的“一般化”趋势，适当扩大一般债务限额，确保一般债券用于纯公益性项目、专项债券用于具有市场收益的项目，避免一般债务和专项债务用途边界模糊导致的偿债风险。同时，地方政府切实做好优质项目储备工作，提高专项债券项目库的“容量”和“质量”，避免专项债券资金流入一般债券投向领域。

（二）提升政府债务绩效。一方面，提高债务资金使用效率，制定科学的资金使用规划，优化项目管理流程，采用现代项目管理方法和工具，加强项目实施过程中的进度、成本和质量控制，提高项目执行效率，总结并推广成功的债务资金使用经验和最佳实践，切实提高各级政府使用债务资金促进高质量发展的能力和水平。另一方面，创新政府投融资渠道，支持探索政府债务与政府投资基金、产业引导资金、公募REITS等多样化融资方式组合，提高项目的综合融资能力和收益水平，在明确权责分工前提下，鼓励政府债务与多种市场化融资模式有机结合，更好发挥地方债务对社会投资的撬动作用和“乘数效应”。

（三）加强政府债务监管。一是建立健全政府债务资金管理和监督机制，加强对政府债务“借、用、管、还”的全流程管理，严格落实政府债券负面清单管理制度，对拟资助项目进行严格的审批和评估，定期对债务资金使用情况进行独立的第三方审计，确保资金使用透明合规。二是加快建立政府债务绩效评价考核机制，制定政府债务绩效评价指标体系，定期评估债务风险状况、项目实施效果和投资回报率。实行正向激励制度，将地方债务绩效与下一年的债务限额分配挂钩。定期开展政府间债务绩效横向比较，加大债务绩效在地方绩效考核体系中的权重。三是不断提升政府债务管理的透明度，健全政府债务信息披露制度，定期披露债务规模、结构、期限、用途和偿还情况等，确保债项信息披露的完整性和及时性。细化项目层面信息披露，及时更新项目进展，确保公众更好参与和监督地方债务项目。

  地方融资平台公司作为各地开展投资建设活动的重要载体，其设立初衷是弥补地方政府经济建设资金缺口，不以利润最大化为目标。地方融资平台公司举债支持基础设施建设在过去一段时间成为地方政府发展经济的普遍做法，但这些融资平台公司往往与地方政府存在政企边界不清、政府信用与企业信用混同等问题，导致融资平台公司债务无序扩张，风险逐渐积累，成为隐性债务主要来源，是我国政府债务风险的“棋眼”。剥离融资平台公司替地方政府非经营性项目的融资功能，清晰界定融资平台公司与地方政府的信用边界，需要加快推进融资平台公司的市场化转型，这也是不断优化政府债务管理模式的必由之路。

（一）明确融资平台公司的发展定位，重塑地方政府与融资平台公司之间的政企关系。融资平台公司应当以转型成为市场约束下的现代化地方国有企业为发展目标，具备独立自主的市场化经营能力。既要建立健全公司治理结构和风险控制机制，增强透明度和规范化运营，提升市场化运作水平，也要积极拓展融资渠道，多元化资金来源，降低对单一融资方式的依赖，增强抵御市场风险的能力。同时，地方政府也应积极转变角色，由直接管理转向政策引导和监督，减少对融资平台公司的行政干预，促使融资平台公司按市场规则开展各项业务。

（二）遵循因地制宜差异化的转型策略，分类推进融资平台公司的市场化转型。地方政府在摸清辖区内各类融资平台公司资产负债的基础上，采取取缔一批、转型一批、盘活一批、重组一批的思路。对于不具有稳定的主营业务，纯粹以融资为目的的“空壳类”平台公司，应当在化解完毕其自身债务后予以取缔；对于具有优质项目，自负盈亏的融资平台公司，以及位于市场化水平较高、财政状况相对较好地区的融资平台，应当坚决剥离其政府融资职能，充分发挥资源禀赋，快速推进市场化转型；对于在资源或市场禀赋上具有一定比较优势的融资平台公司，地方政府应当予以引导帮扶，通过盘活各类资源，助其充分发挥比较优势，不断提升盈利能力，加快实现市场化转型；对于以公益性建设项目为主、盈利能力较差的融资平台公司，应进行重组，通过整合归并的手段发挥规模优势，扩展业务空间，增强核心竞争力，逐步实现市场化转型。

（三）着力增强核心竞争力，全面提升融资平台公司的可持续发展能力。一是依托原有业务优势，培育新的业务增长点。积极涉足新能源、环保、教育、科技、文旅、养老等行业，丰富自身市场化项目，打造多元化的业务结构。二是拓展融资方式。不断优化融资渠道与股权结构，盘活闲置固定资产，积极引入新型社会资本，以盈利资产拉动社会资本，发挥国有资本和社会资本的协同效应，提升融资平台市场化运作水平。三是提高市场竞争力。一方面培育引进高素质专业人才，提升自身经营能力；另一方面积极融入统一大市场建设，与优质企业建立跨区域、跨行业的合作关系。

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