我国政府投资基金绩效评价指标体系现状

我国政府投资基金绩效评价指标体系存在的问题

完善我国政府投资基金绩效评价指标体系的思考

构建我国政府投资基金绩效评价指标的建议

（一）评价指标框架结构

1.总体框架。一是从共性来看，政府投资基金作为财政转变投入方式的重要创新工具，其设立的主要目的是为了实现引导新兴产业发展、撬动社会资本投入等政策目标，同时还要确保基金合规高效运行以及实现财政资金保值增值等。因此，政府投资基金的绩效评价应主要从政策效应、投资效益、管理效能三个维度进行评价。二是从个性来看，各类基金设立初衷不同，导致各自政策目标、投向领域及运作方式存在差异。产业投资基金主要对战略性主导产业及行业龙头企业给予资金支持，针对的是重点产业领域，实现产业重点突破和跨越发展。创业投资基金主要投向初创期、早中期企业，目的是弥补投资对象在起步及成长阶段资金短缺问题。政企合作基金主要投资于交通、市政公共设施等公共服务领域政企合作项目，目的在于解决融资难的问题，加速项目的最终落地。三是结合政府投资基金的共性和个性特点，采取分类型、分阶段、分层次的方式多维度构建政府投资基金绩效评价指标体系，选取最具代表性、最能直接反映产出和效益的核心指标。

2.分类型指标。三类基金的各自使命和投资方向明显不同。由于投资对象存在差异，不同类型基金盈利模式也有所区别。创业投资基金与政企合作基金的投资人并不直接参与被投资企业及项目的经营，投资收益主要依靠资本增值来实现；产业投资基金则主要通过直接投资的方式推动国家重大产业战略的落实以及关键技术领域的升级，主要通过产业利润来实现投资收益，因此，需要区分基金类型，针对性设置绩效评价指标。绩效评价过程中对于不同类型基金合规性、效率性、风险监管等管理情况的考核基本一致。

3.分阶段指标。政府投资基金的绩效评价应当覆盖从募集设立到退出清算的全生命周期，涵盖“募、投、管、退”全过程。基金本身有其运行规律，处于募集设立、投资运营、退出清算等不同阶段的基金具有不同的特征，不同阶段基金绩效目标的侧重点不同，因此，根据基金所处生命周期不同阶段工作重点的不同，评价指标权重应相应调整。

4.分层次指标。一级指标从政策效果、投资效益、管理效能三个维度展开。其中，政策效果指标主要关注政府投资基金的政策引导、放大效应等因素，是绩效评价指标中最核心的一环。投资效益指标主要关注基金投资收益、被投资企业运营效益等相关因素。管理效能指标则主要关注政府投资基金的规范运行、运作效率等因素。

一是政策效果指标。政府投资基金设立最根本的目的是发挥财政资金杠杆作用，引导社会各类资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节，支持相关产业和领域发展，将政策目标进行分解，关键点包括引导多少社会资本投向特定行业或阶段的企业，带动多少产业转型升级和企业技术创新，产生多少就业和可持续影响。因此，政策效果指标主要考察基金政策目标的实现程度，在指标设计时主要考量政策投向、政策引导、资金放大等因素。

二是投资效益指标。投资效益为政府投资基金绩效评价体系中的财务指标，体现了政府投资基金实现资产保值增值的经济目标，主要从基金本身实现的经济目标和被投资企业的运营效益两方面进行评价，具体的指标一般包括市场化基金通行的内部收益率（IRR）、已实现收益倍数（DPI）、总收益倍数（TVPI）、项目投资回报倍数（MOIC），以及被投资企业营业收入、净利润、资产总额增长情况等。政府投资基金的出资方除了财政资金外，还包括社会资本，其中后者以收益最大化为诉求，与财政资金保障本金安全的诉求有一定的冲突。因此，政府投资基金中通常会设置收益让渡条款，将财政资金的超额收益让渡给社会资本。

三是管理效能指标。基金日常运营管理中，既要确保基金运营的规范性，又要保证基金运作的效率性，对基金运营风险的把控也是管理目标的重要组成部分。因此，在管理效能指标下，从规范运营、专业管理、风险防控和满意度四个方面进行分析。此维度下的三级指标既包括可量化指标，如投资进度，也包括非此即彼类指标如合规、信息披露等，此类指标占据多数。绩效评价工作执行过程中，绩效评价主体通常需要根据基金的类型、内容等，调整评价指标的权重、内容以及评价标准。

（二）评价指标体系构建具体成果

基金绩效评价共性指标包括政策效果、投资效益、管理效能三个一级指标，并根据产业投资基金、创业投资基金、政企合作基金三类基金特点，以及基金所处募集设立、投资运营、退出清算不同生命周期特征，分设若干二级和三级个性指标。表1和表2分别汇总了不同类型基金的绩效评价指标与不同生命周期的绩效评价指标。

1.指标的选择与层级

一级指标：三类政府投资基金绩效评价指标体系中的一级指标均包括政策效果、投资效益、管理效能。但由于处于募集设立期的基金尚未开始投资活动，政策效果和投资效益无法评价，因此仅对其募集设立期的部分管理效能展开评价。

二级指标：三类绩效评价指标体系中二级指标均设置政策投向、政策引导、资金放大、基金投资效益、规范运营、专业管理、风险防控、满意度指标。考虑到政企合作基金最终投资对象一般为已入库的政企合作项目，而创业投资基金和产业投资基金则大多投向符合目标领域或目标阶段的企业，因此，后两类基金的绩效评价指标体系中增设被投企业运营效益指标，该指标用于对被投资企业的成长状况和发展能力进行考核。另外，由于募集设立期不涉及对政策效果和投资效益的考核，且考虑到该阶段未启动实质性运营，满意度指标也不具备可评价性，因此反映基金政策目标、经济目标实现情况，及对相关主体服务满意情况的指标在募集设立期也不适用。

三级指标：由于三类政府投资基金在设立使命、政策目标等方面存在较大差异，而相关证监系统监管规则与行业自律管理规定、基金管理办法中对于基金合规性、效率性以及风险监管等管理情况的考核基本一致，因此在三级指标的设定上，不同类型基金绩效评价指标的差异主要体现在政策投向、政策引导、资金放大等下设的指标上。

一是政策投向指标设计。政策是否投向目标领域或目标阶段，是判断基金政策目标实现情况，保障政府出资的政策引导作用有效发挥的基础，是政策效果指标下重要的评价维度，三类基金均设置投资领域指标，用以评价基金投向目标领域的情况是否符合规定。另外，由于创业投资基金投向的主要是初创期、早中期企业，因此增设投向阶段指标，对基金投向目标领域的情况进行考核。

二是政策引导指标设计。政府投资基金引导社会资本投入了特定领域或阶段的企业，成效如何，产生了多少社会效益和可持续影响，是政府投资基金关心的问题。由于三类政府投资基金在政策使命和投资方向上存在较大差异，因此政策引导下设的三级指标设置也各有侧重。

三是资金放大指标设计。政府之所以要设立引导基金，首要目的就是引导社会资本的投向，通过基金的形式，打破财政拨款的预算约束，撬动社会资本投入目标领域和阶段企业。创业投资引导基金、政企合作基金均设置资金一级放大倍数、资金二级放大倍数指标对财政资金杠杆作用进行考核。产业投资基金由于主要投向重点产业领域，因此设置财政资金放大倍数、社会资本放大倍数指标对资金放大效应与吸引社会资本投向目标领域的情况进行考核。

四是基金投资效益指标设计。对于政府资金，通常有保障本金安全的诉求，而对于社会资本，获得最大化投资回报是其最根本的诉求。三类政府投资基金均在投资运营期设置资本回报率指标，在退出清算期设置内部收益率（IRR）、总收益倍数（TVPI）、已分配收益倍数（DPI）等指标对资金使用效果与投资回报水平进行衡量。

五是被投企业运营效益指标设计。产业投资基金和创业投资基金均设置营业收入增长率、净利润增长率、资产总额增长率对被投资企业的发展情况进行考核。但由于政企合作基金最终投资对象一般为已入库的政企合作项目，不涉及对企业的投资，因此该三项指标不适用。另外，由于处于募集设立期的基金投资活动尚未展开，也不涉及对该三项指标的考核。

六是规范运营指标设计。三类政府投资基金在募集设立期均设置合规设立、合规遴选、合规募集指标，在投资运营期均设置合规募集、合规运营、合规履约指标，在退出清算期均设置合规运营、合规履约指标，对政府投资基金“募、投、管、退”全过程的合规性进行考核。

七是专业管理指标设计。三类政府投资基金在募集设立期均设置内部治理、团队表现、募集进度指标，在投资运营期均设置内部治理、团队表现、项目遴选、投后管理、投资进度指标，在退出清算期均设置内部治理、团队表现、投后管理、退出清算进度指标，对基金管理的专业性与效率性进行考核。

八是风险防控指标设计。三类政府投资基金均设置风险防控制度建立、风险防控制度执行指标，对风险防控相关机制的健全性与落实情况进行考核。

九是满意度指标设计。三类基金在投资运营期、退出清算期均设置相关主体服务满意度指标，以衡量被投资企业对相关主体所提供服务的满意度情况。由于处于募集设立期的基金投资运营活动尚未展开，相关主体尚未开始向被投资企业或项目提供后续服务，因此也不涉及对该指标的考核。