以预算执行为抓手强化行政事业单位财会监督

厦门国家会计学院  刘用铨  黄京菁

近年来，财会监督作为党和国家监督体系的重要组成部分，受到党中央、国务院的高度重视，成为财政中心工作之一。《关于进一步加强财会监督工作的意见》明确规定，财会监督是依法依规对国家机关、企事业单位、其他组织和个人的财政、财务、会计活动实施的监督。按照“坚持问题导向，分类精准施策”要求，财会监督至少包括行政事业单位财会监督、企业财会监督和中介机构财会监督三大类。就行政事业单位财会监督而言，主要涉及行政事业单位财务活动与会计活动的监督。

笔者认为，行政事业单位财会监督应当紧紧抓住预算管理主线。传统预算管理包括预算编制、预算审批、预算执行、调整与调剂、决算等环节，预算执行则是预算管理的核心环节。2023年财政部开展财会监督专项行动和预算执行监督专项行动，而预算执行监督的主要对象之一就是行政事业单位预算执行。《意见》明确，财政部门依法履行财会监督主责，其首要职责就是“加强预算管理监督，推动构建完善综合统筹、规范透明、约束有力、讲求绩效、持续安全的现代预算制度，推进全面实施预算绩效管理”。而有关部门依照法定职责实施部门监督，其首要职责也是“加强对所属单位预算执行的监督，强化预算约束”。

预算项目是预算管理的基本单元，项目库管理是预算管理的基础。预算支出全部以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理。因此，应当以项目管理为抓手，夯实行政事业单位预算执行监督的基础。

2000年我国推行部门预算改革，实行“一个部门一本预算”，部门预算支出划分为基本支出与项目支出。当时部门预算管理就提出项目概念与项目库管理要求。新时代我国进一步加强预算项目与项目库管理，对于健全现代预算制度，全面深化财政制度改革，加强行政事业单位财会监督具有重要意义。

预算编制的基础逻辑是“规划→年度重点工作→项目→预算”，先谋事后排钱，先有项目再安排预算。但是，传统预算编制是先分钱后安排项目，许多时候预算在编制阶段未能细化、落实到具体项目，甚至主管部门代编应由所属单位实施的项目预算。特别是，传统财政预算管理中一部分重点支出采取同财政收支增幅或生产总值挂钩管理方式。当财政收支增幅或生产总值确定后，该部分重点支出规模也就随之确定，该支出归口管理部门再确定具体项目，属于典型的“钱等项目”做法。传统重点支出挂钩机制不符合零基预算理念，导致财政支出结构固化僵化，造成财政投入与事业发展“两张皮”，背离预算编制的基础逻辑。

在传统部门预算管理方式下，在预算执行阶段国库集中支付管理中通过上报分月用款计划环节细化具体预算项目。传统国库集中支付实行“预算指标控制用款计划、用款计划控制资金支付”。因此，在人大审批预算和财政部门批复预算后，主管部门可以对部门预算进行一定程度的统筹安排，甚至可以行使“二次预算分配权”，弱化了对部门单位预算执行的监督制约，不利于加强行政事业单位财会监督。

近年来，我国推行预算管理一体化改革，实行项目全生命周期管理机制，主要分为前期谋划、项目储备、预算编制、项目实施、项目结束和终止等阶段。要求预算部门和单位树立“先谋事后排钱”理念，坚持“先有项目再安排预算”原则，提前研究谋划、常态化储备预算项目，预算单位申请预算必须从项目库中挑选预算项目。因此，预算编制必然细化到具体项目。特别是，预算管理一体化改革强调部门不得代编应由所属单位实施的项目预算。笔者认为，这一改革的重要意义在于回归预算编制的基础逻辑，将细化项目预算从传统预算执行阶段提前到预算编制阶段，从人大审批后提前到人大审批前，有利于强化人大和财政部门对部门预算执行监督，进一步夯实行政事业单位财会监督的基础。

加强预算项目与项目库管理，也有利于推进财政大数据管理，进而有利于推进以大数据为基础的财会监督。财政预算管理既生成大量数据，也以大量数据为基础。财政预算管理生成的数据统一归载到项目基本单元上，财政预算管理应用的数据也以项目为基本单元获取、挖掘。为此，预算管理一体化中每一个环节都与项目关联，预算申报前应完成项目储备并细化项目信息，预算编报应从项目库中选择项目生成预算报表。项目实施阶段，按项目进行预算指标控制和会计核算。项目结束和终止阶段，预算管理一体化系统按规则自动计算项目预算结余，及时清理盘活结余资金。各类决算和报告是基于细化到项目的预算和会计核算数据自动汇总生成。为此，加强行政事业单位财会监督，也应当以预算项目为基本单元，基于大数据的财会监督也是基于项目基本单元获取、挖掘大数据。

长期以来我国公共财政财务收支划分成预算内、预算外两个部分，形成财政财务收支大小不同口径。近年来我国致力于推行综合预算改革，取消预算外资金，全部收入和支出纳入预算管理，编制统一完整全口径预算。2010年6月，财政部出台《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知》要求，从2011年1月1日起，将按预算外资金管理的收入（不含教育收费）全部纳入预算管理。新预算法取消原第七十六条关于“预算外资金”管理规定。推行综合预算改革在我国财政预算改革发展史上具有里程碑意义。

新预算法第四条规定，预算由预算收入和预算支出组成。政府的全部收入和支出都应当纳入预算。同时，第六十一条还规定，国家实行国库集中收缴和集中支付制度，对政府全部收入和支出实行国库集中收付管理。前几年我国大部分地方在编制部门预算时已经将财政拨款收支、事业收支、事业单位经营收支和其他收支等“全部收入和支出”都纳入部门预算，但是预算执行中，除了财政拨款收支以外，其他“非财政拨款收支”或者“自有资金收支”尚未实行国库集中收付管理，而是通过预算单位实有资金账户进行自主收支，财政部门未能实行及时、全面的监督，其会计核算信息也难以进行勾稽验证。

为严格落实新预算法第四条“综合预算”要求，预算管理一体化重要机制之一就是将部门财政资金以外的资金统一称为规范的“单位资金”，并依法加强单位取得的各类单位资金的管理，从预算编制、支出控制、核算管理等方面，强化单位财政拨款收入以外的事业收入、经营收入等单位资金的预算管理，强化单位资金预算对支出的约束。

预算管理一体化改革明确单位资金收支全部列入预算。单位资金同财政资金一样全部编入单位年初预算，并汇入部门预算。财政部门根据单位资金收入情况，统筹合理安排财政资金预算，执行过程中新增单位资金支出要报财政部门审批，提高单位资金预算的全面性、准确性和严肃性。

预算执行中硬化单位资金预算对支出的约束。实行对单位资金严格按照预算控制执行，预算管理一体化系统与单位资金开户银行联网，单位比照国库集中支付流程，通过预算管理一体化系统办理资金支付。单位资金预算执行与财政资金预算执行一样，通过“预算指标账”功能模块，实行“先有预算、再有指标、后有支出”的控制机制。具体地，预算管理一体化系统根据财政部门批复的单位资金预算，生成单位资金预算指标，再根据单位资金预算指标严格控制单位资金支付。杜绝无预算、超预算使用单位资金，强化单位资金预算对支出的约束。特别是，预算执行中单位资金实际收入超过收入预算的，原则上不新增安排当年支出。确需新增当年支出的，单位要编制追加收入预算和支出预算的申请，经部门审核并报财政部门审批。

传统单位资金管理中，单位按照分级授权审批制度等内部控制要求，履行内部审批流程后，由单位财务部门自行向开户银行发出支付指令实行支付。预算管理一体化改革下，单位在履行传统内部审批流程基础上，需向财政部门提出支付申请，财政部门依托预算管理一体化系统实行自动校验后，向开户银行发出支付指令。为此，在单位资金预算执行中，财政部门对每一笔单位资金支出都要实行实时监督。财政部门对单位资金的监督从事后监督向事前、事中监督转变，从重点监督向全覆盖、全方位监督转变，从而夯实行政事业单位财会监督的监督基础。

会计核算是预算执行的重要环节，对单位会计核算的监督在财会监督中发挥基础性作用。预算管理一体化改革也强化对单位全部资金（包括财政资金和单位资金）会计核算的监督。传统财政预算管理中单位在会计年度结束后向财政部门提交以决算报表和财务报表为主的决算报告和财务报告，为此，财政部门对单位会计核算的监督是基于会计报表的事后监督，不够及时也不够全面。其中，财政部门对财政资金会计核算的监督，还可以通过国库集中支付系统对账进行补充，而对单位资金会计核算的监督缺乏相应机制和有力抓手。

预算管理一体化改革要求，单位应当按照财政部门有关规定及时将全部会计核算信息传送同级财政部门。财政部门积极创造条件，通过与预算单位联网对接，逐步实现同级预算单位全部会计核算信息的动态反映和集中存放。目前一些省市在预算管理一体化改革中开发建成政府会计核算大平台，全部政府部门单位都在核算大平台上开展实时会计核算，财政部门实时掌握各个行政事业单位全部会计核算信息。为此，财政部门对行政事业单位会计核算的监督也从会计报表的事后监督向全部会计核算信息的事前、事中监督转变。

 [基金项目：福建省社科基金基地重大项目“财政绩效管理研究——构建公共部门绩效评价与激励管理融合机制及传导机制”（项目批准号：FJ2020JDZ067）研究成果。]