政府投资基金市、县（区）协同发展模式研究

江苏省南通市财政局课题组

股权投资基金是地方推动科技创新、产业升级的有效手段和“资本招商”的重要工具。近年来，随着县（市）、区政府投资基金数量和规模的快速增长，如何加强上下联动，发挥市、县（区）合力作用共同推动科技创新、产业升级成为重要课题。

目前，南通市级政府投资基金主要包括产业投资母基金（规模50亿元）和创新发展基金（规模50亿元），主要围绕新一代信息技术、高端装备、新材料等市重点产业发展方向，通过“母子基金”模式设立若干子基金，构建从企业孵化到创新融资再到产业扩张的全生命周期股权基金支持体系。全市共有9个县（市）、区设立了政府投资基金。从出资方式看，有4个地区为财政直接出资，3个地区通过财政注资国有企业进行出资，两个地区为财政直接出资加部分国企自有资金出资。从决策机制看，各地在政府层面基本都设立了基金管理委员会进行重大事项决策，并建立了系统的决策机制，个别地区由政府投资基金管理机构组织的基金投委会决策。从运作模式看，大部分地区都设立了县（市）、区级政府投资母基金，与市本级不同的是，部分地区的母基金可配合项目招引开展项目直接投资。从管理机构看，有的地区依托当地国有企业专业机构管理基金，有的地区委托市级国有企业管理基金，还有的地区委托市场化专业机构管理基金。截至2022年底，南通县（市）、区共设立政府投资基金29只（母基金10只、直投基金19只），基金认缴规模超250亿元。10只母基金下设二级基金30只，基金总规模181.1亿元。基金累计投资、引进本地项目94个，其中投资本地项目43个、投资金额19.5亿元。

各地积极发挥基金资本招商作用，围绕地区主导产业、战略性新兴产业布局，投招联动助力一批成长性高、发展潜力大的优质项目落户发展。截至2022年底，市、县两级政府投资基金累计投资、引进本地项目约250个，有力推动了地方产业转型升级。

（一）各县（市）、区政府投资基金较分散，尚未在市域内形成协同联动的整体。主要表现在：一是基金发展不均衡。从基金体量看，各县（市）、区基金认缴总规模从几亿元到几十亿元不等；从发展阶段看，有些地区的基金尚在探索、设立阶段，有些地区已有基金或项目面临退出问题。二是投资领域有重叠。个别基金存在政策目标、投资方向重复问题，可能造成在同一领域内无序竞争。上述现象反映出，基金需要系统规划，各县（市）、区基金间的地区壁垒需要打破。

（二）尚未形成资金合力，县（市）、区基金财力紧张与资金闲置并存。一方面，一些县（市）、区基金面临资金紧张问题。政府和国有资本财力有限、社会资金募集有难度，单个地区的力量可能难以支撑基金做大做强，需要市、县（区）共谋发展。另一方面，个别县（市）、区基金的资金利用率有待提高。比如，某地区的二级基金投资活动开展缓慢，部分资金闲置。两种矛盾的情况并存，究其原因主要是全市范围内的资金尚未形成投资合力，资本要素没有充分流动。

（三）项目资源共享不足，县（市）、区基金寻找优质项目困难。部分县（市）、区基金面临投资进度放缓、返投情况不乐观的困境。其深层次原因是项目资源共享不足，寻找优质项目困难。各地区、部门在项目信息交流方面的合作不充分，尚未形成项目与县（市）、区基金的精准匹配、及时对接。

（四）管理水平有待提升，县（市）、区基金缺少专业人才。政府投资基金管理是一项创新性工作，各县（市）、区政府投资基金的相关工作人员专业化水平有待提高、知识面广度有待拓展。在基金依托市场化机构管理的同时，各地区政府投资基金管理部门也要增强跟踪和监管力量、提升管理水平，促进政策目标实现、保障政府出资权益。

市、县（区）政府投资基金可在基金设立、项目投资、管理人才等方面协同联动，充分调动资金、项目、人才、管理等资源，形成定位各有侧重、上下左右联动、相互衔接支持的基金体系。

（一）基金设立协同。基金投资是一个系统工程，市级政府投资基金要发挥统筹、引导作用，联动各县（市）、区基金，构建各地区定位清晰、全市域协调发展的立体式基金体系，推动各级基金形成投资合力。

一是引导各地区明确自身功能定位，科学合理设立基金。在基金设立上，要立足地方实际，因需而建、量力而行、适度推进。各县（市）、区结合经济发展需要、财政承受能力等现实情况，综合考虑基金规模、运作模式、投资阶段等要素，科学设立基金。在投资领域上，要明晰产业定位，因地制宜、抓住重点、优选赛道。各县（市）、区在深入调研区域产业结构和行业发展现状的基础上，基金充分聚焦区域发展需要。

二是强化顶层谋篇布局，促进各方协调发展。首先，谋划全局，绘制投资图谱。各县（市）、区梳理重点产业，结合各行业主管部门的产业政策和信息，共同绘制“产业投资图谱”，形成“基金投资索引”。其次，协调各方，实现错位发展。不同层级基金理清各自定位、各个地区的基金做好相互协调，避免同质发展、无序竞争。财政部门做好扎口管理，促进市、县（区）两级基金协同发展。

三是推动多级基金联动，发挥资金乘数效应。考虑市、县（区）合作，按照市场化方式共同设立或互相参股基金；同时，争取国家级、省级基金的支持 ，形成多级财政出资合力，集中力量办大事。各层级在基金合作中发挥各自在平台、资源、项目信息上的不同优势。

（二）项目投资协同。在信息掌握上，建立项目库和共享平台，实现信息互通；在资源流动上，通过各层级、各地区间的互动衔接，促进项目与基金对接；在投资推动上，各基金协作，共同支持项目发展。

一是项目信息共享，建立动态项目信息库，搭建项目交流平台。在项目信息供给端，建立项目库、储备优质项目。市级行业主管部门定期推送潜在投资企业名录，各县（市）、区梳理并报送有融资需求的企业信息，建立动态项目融资需求库。在项目信息需求端，搭建分享平台、交流项目信息。线上建立信息平台，线下组织项目路演、产业对接会等活动，促进市、县（区）基金的项目信息互联互通。

二是项目资源共用，优质项目互相推荐，实现各基金互动衔接。各层级、各地区政府投资基金专注于各自的目标区域、目标产业和目标投资阶段，但在拓展项目的过程中，可能会发现某些项目虽不符合本基金的投资目标，但项目质地优良、发展潜力巨大，可将这些项目推荐给其他基金，实现项目资源共用。

三是项目投资共促，各层级资源优势互补，共同推进重大项目。市级基金方面，积极支持县（市）、区项目。市级基金对各县（市）、区的重大产业项目靠前服务，对于区域基金不能完成全部投资的，给予一定支持。县（市）、区基金方面，配合协助项目推进。拟落地项目被引荐至相关县（市）、区，地区协助做好项目尽职调查、投后跟踪等工作。市、县（区）共同跟进重点项目、共商解决难点问题，帮助项目做大做强。

（三）管理人才协同。通过“内外结合”建设人才队伍、“上下贯通”完善管理机制，市对县（市）、区基金引导、指导、培训，县（市）、区与市基金对接、交流、联动，共同提高政府投资基金管理能力。

一是对外招才引智，组建专家智库提供咨询，优选专业机构管理基金。一方面，市政府投资基金管理部门牵头整合基金专家资源，向县（市）、区推荐通政策、懂行业、善招商、会投资的专家，提供基金设立论证、项目甄别选择、投资策略组合等专业咨询服务。另一方面，人才是投资行业的核心资产，市、县（区）两级基金要加强合作，在引进优秀基金管理团队、吸引高端专业人才上下功夫，绑定深耕本土的专业团队。

二是对内培养团队，开展基金业务指导培训，加强基金投资队伍建设。市与县（市）、区共同组织开展业务培训、工作交流等活动，打造既懂政策又懂市场的复合专业型人才队伍。对县（市）、区基金所关注的最新政策、项目研判、投后管理等方面内容，市、县（区）两级基金交流经验、分享做法，共同提升管理水平。

三是上下贯通管理，市县定期交流常态对接，发挥财政统一扎口作用。首先，做好市对县（市）、区基金工作指导。深化对县（市）、区基金的调研，通过工作座谈、专题培训、印发政策汇编等，促进各地区基金工作规范化。其次，市与县（市）、区基金定期交流、常态化对接。采用工作交流会议、地区走访等方式，动态交流各县（市）、区基金情况。最后，建立和完善政府投资基金财政统一扎口管理机制，形成上下贯通的管理体系。