加快基层财政治理改革探索

段国海

一是基层财政承受能力还比较薄弱。自1994年分税制改革以来，随着所得税分享、农业税取消、增值税转型、“营改增”等财税政策体制改革不断推进，经济社会转型发展和基层治理职能转变财政刚性支出不断增加，基层财政承受能力薄弱的现实不容忽视。

二是基层财政事权和支出责任问题。除政府与市场、社会之间的边界不够清晰造成基本公共服务供给存在“错位”“缺位”等问题外，还有政府层级之间的事权划分还不够清晰，存在事权重叠和交叉现象，新增事权的划分依据不足，以“依法调整、财力相当、程序正当和信赖保护”为原则的事权调整机制尚未建立，省、市与基层政府间收入分配与事权不匹配，导致部分基层收支矛盾突出。

三是基层财政管理力量不足。当前，基层财政由于行政管理体制调整、角色定位不清等原因，财政管理力量不足，一定程度上面临着弱化、虚化的危机。财政管理工作是专业性较强的工作，对于工作人员与工作方式要求较高，但现实中存在财政管理人员和会计人员不加区分，工作分配随意的现象，造成基层财政管理专业人员流失严重，年龄结构老化，不少岗位由其他部门的干部或编外聘用人员充任。

一是夯实基层财政治理的基础工程。基层财政是基层治理的基础，基层财政承受能力分类分档是推进基层财政治理的基础工程。目前，一些地区已进行这方面的改革探索，根据城乡功能区域区分为城市发展区、产业发展区、生态发展区等大类，再根据财政承受能力分档，实行不同财政体制，综合平衡区域内财力差距，使同一区域内人均财力分配标准基本均衡。

二是理顺基层政府间财政收入关系。国务院办公厅印发《关于进一步推进省以下财政体制改革工作的指导意见》提出，“对金融、电力、石油、铁路、高速公路等领域税费收入，可作为省级收入，也可在相关市县间合理分配。除按规定上缴财政的国有资本经营收益外，逐步减少直至取消按企业隶属关系划分政府间收入的做法 ”。《意见》同时要求“省内同一税费收入的归属和分享比例原则上应逐步统一，实现收入的纵向分配公平”。这为理顺规范省以下收入分享提供了根本遵循，可以有效化解政府间纵向财力失衡的问题和财政政策落地实施中的难题，是提高基层财政承受能力的根本路径。

三是稳步推进事权与支出责任划分。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确：依法厘清基层政府与基层群众性自治组织的权责边界，制定县（区）职能部门、乡镇（街道）在城乡社区治理方面的权责清单制度，实行工作事项准入制度，减轻基层特别是村级组织负担。事权牵涉到职能部门的管理方式与运作模式，财政体制改革背后从来都是政府行政体制改革。首先，制定基层基本公共服务权责实施清单，合理确定支出基数，在财政体制上予以基本保障。其次，依据财政收支形势变化，准确把握基层财政承受能力，成为基层政务服务、公共服务、公共安全等工作推进的关键。第三，加快建立事权调整机制，从制度上规范政府间财政支出。

四是完善基层政府间转移支付制度。转移支付是解决收入初次分配阶段不均衡的基础设计，是全力支持基层“三保”的必要安排。围绕“兜底线、促均衡、保重点”目标，调整转移支付结构，优化横向、纵向财力格局，推动财力下沉，增强基层政务服务、公共服务、公共安全等保障能力。首先，强化制度设计，结合基层政务服务、公共服务、公共安全等事权与支出责任、基层政府间收入划分，根据基层财政收支的客观因素、合理权重，完善基层政府间转移支付体系。其次，优化基层转移支付结构。加强省、市对基层一般转移支付特别是均衡性转移支付力度，建立省、市对基层均衡性转移支付规模合理增长机制，健全转移支付定期评估机制，加大对财力薄弱地区的支持力度，推动资金向革命老区、民族地区、边疆地区、资源枯竭地区、欠发达地区以及担负国家安全、重点生态保护、粮食和重要农产品生产等功能区域倾斜，促进区域协调发展。

五是加强基层财政专业力量建设。结合基层治理体系和治理能力现代化建设的要求和基层财政治理的需要，建议从机制上制定出台规范统一的关于基层财政建设标准的政策性指导文件，推动基层财政建设工作。首先，基层财政组织规范化。明确基层财政组织机构设置，科学合理设置内部岗位职责，制定基层财政干部选人用人专业标准。其次，基层财政职能专业化。明确基层财政组织机构要按照加快建立现代财政制度的要求，有效行使资金分配、政策落实、服务发展和绩效监管等职能。第三，基层财政内控制度化。建立基层财政业务制衡机制，以推进财政预算管理一体化为契机，运用流程再造和信息化手段，推进基层财政治理改革。