新时代政府预算报告制度的改革与创新

中国财政科学研究院  马洪范

1949年12月2日，在中华人民共和国中央人民政府委员会第四次会议上，时任财政部部长薄一波作了新中国第一份政府预算报告《关于1950年度全国财政收支概算草案报告》，简要说明了概算草案的基本精神、实现的保证以及各领域大致的支出比例，没有详细报告具体数字。从1949年到1954年，预算报告由中央人民政府委员会审查批准。1954年9月20日，第一届全国人民代表大会第一次会议通过并颁布《中华人民共和国宪法》。其中，第二十七条规定全国人大有权审查和批准国家的预算和决算，第五十八条规定地方各级人大有权审查和批准地方的预算和决算。此后，预算报告开始上报全国人民代表大会审查，批准后再由财政部发往各省市，标志着我国政府预算报告制度初步建立。

1957年之后，财政向人大作预算报告的制度曾一度中断，直到1979年，第五届全国人民代表大会第二次会议听取和审议时任财政部部长张劲夫作的《关于1978年国家决算和1979年国家预算草案的报告》，预算报告制度才得以恢复。

改革开放后，随着《国家预算管理条例》和《预算法》的相继颁布实施，我国预算报告制度朝着法治化、规范化、科学化的方向不断发展和完善。从2000年开始，我国启动部门预算、国库集中收付、收支两条线管理等改革，有效提高政府预算的完整性、统一性，向人大报送按功能预算汇总的财政总预算越来越详细。2009年以后，按照《政府信息公开条例》的要求，中央部门开始向社会公开部门预算。特别是自2005年起，预算报告不再由财政部部长口头向大会报告，改为书面印发给全体代表阅读、审查。这一做法一直延续至今天。

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新时代。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，财政是国家治理的基础和重要支柱，赋予财政前所未有的地位和高度。预算问题不再是单纯的部门工作层面的问题，不再是简单的经济问题，而是事关国家治理现代化的重大议题。历经四次审议，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十次会议在2014年8月31日表决通过《全国人大常委会关于修改〈预算法〉的决定》。新预算法由原有79条增至101条，将预算法治化水平推到了新的高度。在此背景下，我国政府预算以国家治理现代化为目标，向着全面规范透明、标准科学、约束有力的现代预算制度迈进。

十年来，预算报告制度经历了跨越式改革与创新，发生了诸多可喜变化。一是预算报告按照新预算法的要求实现了资金全覆盖。2013年，将社会保险基金纳入政府预算，全口径预算体系进一步完善，预算完整性初步实现。二是预算报告的内容越来越丰富和具体，“三公”经费、转移支付、政府债务、国有资产等专项内容纳入预算报告的范围。三是预算报告的信息沟通与交流机制更加完善。人民代表大会召开之前，人大设置了预算前置性审查和组织法制、教科文等专门委员会与预算编制部门进行沟通交流，提升预算报告和部门预算草案编制的科学性合理性。人民代表大会期间，财政部门派工作人员驻会，针对人大代表的提问进行答疑。闭会期间，财政部门主动邀请或拜访人大代表，针对财政及预算问题征求意见建议。四是预算报告更加重视收支变化与分析。从2016年开始，预算报告对政府性基金重点项目收支变化的原因进行说明，对支出增长较大的项目给予解释，使公众看得明白。五是预算报告及预算决算向社会公开。除在本部门网站公开外，还在财政部门户网站设立的“中央预决算公开平台”集中公开。六是预算绩效成为预算报告和预算公开的重要内容，“花钱必问效、无效必问责”已成为全社会共识。2017年，共有10个部门的10个重点项目绩效目标随部门预算一并向社会公开。到2022年，共有100个部门公开了727个项目的绩效目标，项目支出绩效目标基本实现全覆盖。七是预算报告的写法越来越亲民。由于预算的专业性较强，为了增强易读易懂性，预算报告在正文之后列示了大量的饼图、柱形图、专题说明以及二维码图片，便于非专业人士及社会公众在短时间内了解相关背景，读懂预算。

截至目前，我国政府预算报告已经形成相对固定和成熟的体例，大致分为三个部分：第一部分报告上一年度的预算执行情况，包括四本预算的收支完成情况、在各支出领域取得的工作进展和成效，以及对存在问题与困难的说明。遇到换届年，还会对五年来的工作成绩进行总结。第二部分报告当年的中央和地方预算草案安排情况。在分析财政收支形势、国内外环境的基础上，根据党中央重要决策部署、中央经济工作会议精神以及财政政策的基调，确定当年预算编制和财政工作的指导思想和原则，提出具体财政税收政策，列示中央、地方以及全国预算收入预计和支出安排，以及完成全年预算任务的工作措施。第三部分报告当年财税改革发展主要举措。根据当年形势的需要推出重大财税改革，着力解决财政经济及社会等领域重点难点痛点问题，有效发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用。

总体上看，我国的政府预算报告内容完整，结构清晰，逻辑严密，言简意赅，对政府工作报告、计划报告形成支撑，围绕中心、服务大局，立足财政职能，用事实和数据说话，客观反映取得的成绩，清醒认识存在的问题，务实提出政策举措，赢得了人大代表和社会公众对预算报告的认可和赞同。

我国政府预算报告制度适应中国特色社会主义新时代的客观需要，不断调整、优化和完善，在推进预算制度改革、推动实现国家治理体系和治理能力现代化以及促进经济社会发展中发挥了积极作用，积累了宝贵经验，对于今后加快建立现代财政制度具有重要的理论指导意义。

一是从国家施政计划的管理角度看，预算报告是政府预算多项功能性因素的有机结合，贯穿预算管理全过程，与预算编制、审批、执行、监督、绩效管理与问责等各环节工作都有着紧密的联系，既是建立健全现代预算制度的组成内容，也是推动实现预算制度现代化的关键力量，具有“牵一发而动全身”的地位和作用。

二是从国家治理现代化的角度看，预算报告担负着向人大代表和社会公众回答“钱从哪里来”“钱花哪儿去”等重要职责，立法机构代表人民对预算方案进行审查，批准后向社会公开，可以保障各项政策决策的合理性、可行性、科学性，及时发现并纠正执行过程中出现的问题，从而提高财政资金使用效率，避免资金浪费、偏离正确的轨道和既定的目标。

三是从配置资源的机制角度看，预算报告是财政资源配置机制的“准绳”和保障，是连通政府与市场之间的媒介和桥梁，可以帮助决策者和管理者全面评估各公共项目的成本和收益，从而有效发挥政府预算在提升资源配置效率、改善社会公平、促进经济稳定与发展等方面的职能作用。

展望未来，在党中央的集中统一领导下，坚持法治化、规范化、科学化、公开化的发展方向，我国政府预算报告制度将日臻完善、成熟、定型，财政在国家治理中的基础和重要支柱作用将更加凸显，将在全面建设社会主义现代化国家、全面推进中华民族伟大复兴的历史伟业中作出更大的贡献！