近年来，中央财政对科研投入的力度不断加大，如何有效促进我国科技自立自强、解决“卡脖子”问题，成为新时代中央财政科研项目经费管理的重要命题。党的十九大提出“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度，全面实施绩效管理”的重要论述，2018年《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》明确要求，力争用3～5年时间基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，着力提高财政资源配置效率和使用效益，科研项目经费管理从单一经费预算管理模式向预算绩效管理一体化模式转变。

从2006年出台的《国务院办公厅转发财政部 科技部关于改进和加强中央财政科技经费管理的若干意见》（国办发[2006]56号），直至2021年8月正式发布《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发[2021]32号），中央财政科研经费管理从规范、严控、详实，逐步转变为简化放权、客观真实、重点突出的管理模式，由重过程向重结果转变，由单一的刚性预算约束向预算管理和绩效管理一体化发展。

（一）中央财政科研项目全生命周期预算管理模式

科研项目全生命周期预算管理模式，是指包括预算编制、预算审批、预算执行、预算调整以及决算考核等的全面预算管理体系。本文参考《国家重点研发计划资金管理办法》（财教[2021]178号）梳理分析中央财政科研项目预算管理模式。

1.预算编制和审批。项目申报单位按照政策相符性、目标相关性和经济合理性原则，科学、合理、真实地编制科研项目预算。项目管理部门组织开展预算评审工作，并最终下达预算安排。项目任务书（含预算）是项目预算执行、综合绩效评价和监督检查的依据。

2.预算执行。项目管理部门根据不同类型科研项目特点、研究进度、资金需求等，合理制定经费拨付计划，在项目执行期内分年度分批次拨付资金。项目任务书中涉及项目、课题管理级次的，项目主持单位依据项目任务书、结合研究进度，向参加单位拨付资金。承担单位严格执行国家有关财经法规和财务制度，以项目任务书为依据执行经费预算，科研项目资金纳入单位财务统一管理，单独核算、专款专用。科研项目在研期间，中央财政资金预算确有必要调剂的，按照规定调剂范围和权限，履行相关程序进行预算调剂。

3.决算考核。项目执行期满后，承担单位清理账目与资产，如实编制科研项目资金决算。通过决算编报、结题财务审计、项目管理部门财务验收等流程形成科研项目决算考核结论，核定项目结余资金。

（二）中央财政科研项目预算绩效管理模式

《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》发布以来，中央财政科研项目预算绩效管理进一步加强，财政部部门预算绩效评价管理模式通过绩效目标设置、绩效指标监控、绩效自评和部门绩效评价等环节实现科研项目预算绩效管理。同时，为强化绩效管理，科技部将国家科技计划类项目结题时的技术验收和财务验收，调整为综合绩效评价，对项目任务目标完成情况、形成的科技成果评定和经费预算执行情况综合评价。

1.财政部部门预算体系下的绩效目标设置。同部门预算编制同步，全覆盖所有纳入部门预算管理的项目编制绩效目标。绩效目标管理核心是设置绩效指标及相应标准。2021年8月，财政部印发《中央部门项目支出核心绩效目标和指标设置及取值指引（试行）》（财预[2021]101号），对绩效指标名称、来源、指标值及完成值来源、分值权重、赋分要求、佐证材料等具体编制方法进行明确规定和规范，逐步实现每个项目构建自身的绩效指标体系，强化绩效目标源头管理。

2.绩效监控。2019年，财政部印发《中央部门预算绩效运行监控管理暂行办法》（财预[2019]136号），规定监控职责、范围、内容、方式、流程和结果应用等，通过部门日常监控和财政部定期监控相结合的方式开展，明确每年8月集中对1～7月预算执行情况和绩效目标实现程度开展一次绩效监控汇总分析，对预计无法完成、进度滞缓、绩效指标设置不合理的分别通过红、黄、蓝灯预警。

3.绩效自评。绩效自评是由各单位根据工作部署，依据批复确定的预算绩效指标，逐个项目对绩效目标完成情况进行自我评价。单位自评的内容主要包括项目总体绩效目标、各项绩效指标完成情况以及预算执行情况。

4.绩效评价。除单位自评外，绩效评价还包括部门评价和财政评价，部门评价和财政评价在单位自评的基础上开展，针对重点项目实施绩效评价，以审核科研项目过程管理材料和绩效指标完成情况佐证材料为重点，最终形成绩效评价报告，评定绩效考核等级，反馈发现问题及整改建议。

5.绩效评价结果应用。绩效评价结果与预算安排、完善政策和改进管理相挂钩，对预算执行率偏低、自评结果较差的项目，提出整改措施。

科研项目预算和绩效管理一体化发展已是大势所趋，预算管理全过程中不断融入绩效管理理念和绩效评价方法，绩效管理在项目预算管理中的分量也越来越重，二者结合越加紧密、深入。但是现阶段而言，科研院所实施科研项目预算和绩效管理一体化管理尚存在一些问题。

（一）中央财政预算绩效管理与科技部项目管理未能有机衔接

从中央财政顶层设计角度，财政部部门预算和科技部项目管理“两张皮”的问题客观存在，同一科研项目既要执行财政部部门预算绩效评价管理模式，又要执行科技部综合绩效评价管理模式。科研人员主持承担的科研项目要遵循两套管理模式，实施中难以理解和执行。

（二）中央财政预算绩效指标体系未能准确完整体现科研项目成果

预算绩效指标设置是预算绩效管理的重点，是实施预算绩效评价的源头。中央财政设计的绩效目标和绩效指标体系，主要分为一级指标、二级指标、三级指标，围绕产出、成本、效益、满意度几个角度展开，要求所有科研项目均需在这一框架体系下设置具体绩效指标及其完成值，统一标准的指标设置，可量化可比较。科研人员在编制预算绩效指标时存在诸多问题：一是指标设计主要从经济学角度出发，是给科研项目算的经济账，但科研人员对经济学概念和方法是陌生的，这就造成其在编制预算和绩效指标时存在理解上的困难和执行上的偏差。二是绩效指标框架标准统一，造成部分科研项目难以适用的问题，基础研究类项目很难用几个指标来概括其研究成果，因此普适性绩效指标对于考核不同类型的科研项目存在不够科学完整的问题。三是科研人员编制绩效指标与项目预算有所脱节，编制绩效指标与科研任务关联性不强，部分指标完成值设置过大与预算资金不匹配，体现科研成果的绩效指标未能编制指标值。预算绩效指标体系是预算绩效管理的重要基础，但实际操作中，无论从中央财政顶层设计角度，还是科研院所具体执行角度，尚存在部分问题。

（三）预算绩效监控方式不完全符合科研项目实施规律

目前实施的中央部门预算绩效运行监控管理方式之一是财政定期监控，一般于每年8月份集中对1～7月预算执行情况和绩效目标实现程度开展一次绩效监控汇总，相对应科研人员需要对中央财政科研项目填报一次绩效目标已完成情况和预计年底完成情况，从而财政能够及时监控汇总分析。实际工作中科研项目绩效结果与序时进度不是绝对匹配的，每一项科学研究有其自身的发展规律，不是简单的时间进行到一半，成果就能完成一半，这种不符合科研规律的绩效结果统计会流于形式、缺乏实际意义。

（四）预算绩效评价结果应用尚未深刻影响科研项目管理

中央财政提出评价结果作为部门安排预算、完善政策和改进管理的重要依据。绩效评价结果应用是绩效管理的最后环节，也是发挥实质性作用的环节。当前，对中央财政科研项目的绩效评价结果已经开始挂钩预算安排，部分部门绩效评价也对改进管理提出意见建议，预算绩效评价结果应用有效的尝试探索。但目前的应用尚处于起步阶段，尚未对科研项目管理产生深刻影响。绩效评价结果应用的刚性约束尚未建立，反馈整改机制、评价结果公开机制、预算挂钩机制、绩效激励奖励机制等尚未细化明确，如预算挂钩的幅度多大、按什么标准来进行预算挂钩，又如整改问题改进管理方面如何保障后续监督整改到位，等等，预算绩效评价结果应用还有许多细节规定需要进一步完善健全。

（一）推进科研项目预算绩效管理两种模式并行衔接

中央财政预算绩效评价管理和科技部科研项目综合绩效评价的最大差异主要体现在绩效指标设置上二者虽从不同角度出发，但其实两个部门设置的评价指标内容有诸多相通之处。建议：一是中央财政对项目预算绩效评价指标进行维度上的完善，可多借鉴科技部绩效评价体系内容，从成果水平、创新性等角度切入，对科研项目绩效指标进一步调整细化，让科研人员理解如何设置指标，如何订立目标。二是两个部门设置的绩效评价指标上逐渐融合与统一，共享使用。如科研人员在科技部签订任务书时编制项目绩效考核指标，共享运用于财政部部门预算编制中，如此同一套体系下的绩效目标应用于科研项目预算管理全过程，为绩效监控、绩效评价以及结果应用奠定良好基础。

（二）建立与科研项目任务相匹配的绩效目标体系

绩效目标体系建设是预算绩效管理的重中之重，是绩效评价的源头，更是绩效评价重要基础。绩效目标设置科学合理，符合科研项目特性，匹配科研项目任务，后续的监控、评价才能准确可衡量，最后的结果应用才能真正助推科技创新发展。因此，科研项目绩效考核指标设置是关键核心。建议：一是遵从科学研究特性，调整单纯从经济学角度设置指标的思路，为科研项目量身定制绩效目标体系，给予科研人员更多空间，紧密结合项目任务来编制绩效目标，确保绩效指标真实准确。二是借鉴分类评价思路，绩效明细指标设置也进行分类设计，不同类型的科研项目适用不同的指标体系，在同一类型指标体系中再根据具体项目科研任务和形成科研成果情况具体细化。分类设置指标体系、分类评价、分类考核是对科研项目较为合理的绩效评价模式。 

（三）建立符合科研项目执行规律的预算绩效监控方式

科研项目执行不能简单按照序时进度来管理和评价，经费使用的预算执行进度都无法与序时进度完全匹配，绩效完成情况更是无法与序时进度匹配。科学研究犹如十年磨一剑，前期不断试验、积累，创新成果直到最后一刻绽放。因此建议预算执行中的绩效监控要转变思想、调整方式。一是过程管理不能过于频繁，减少科研项目实施过程中的干扰，将科研成果形成过程充分赋权于项目负责人，交由其把控节奏自我管理。二是整合预算绩效管理与科研项目管理信息平台，实现信息共享、数据互通，科研项目管理部门对项目实施过程中的信息采集统计要充分运用于预算绩效管理，或者财政部门将预算绩效监控交由项目管理部门实施项目检查时去完成，将绩效管理重点转移至预算执行完毕的绩效评价，做到简政放权、重点突出。

（四）加强预算绩效评价结果应用对科研项目管理的深度影响

完成绩效评价结果应用，是实现绩效管理和预算管理一体化的“最后一公里”。按照评价结果作为部门预算安排、完善政策和改进管理的重要依据要求，在现有绩效评价结果初步应用的基础上，加强对科研项目管理的深度影响。一是建立预算挂钩机制。根据分类预算绩效评价结果，细化实施绩效评价结果与预算安排挂钩。按照当年绩效目标产出效果的实现程度，结合当年决算与预算的比对情况，产出效果好、预算执行规范的予以预算分配奖励，反之则予以警示、扣减预算等处罚措施。同一类项目可进行比较，打分定级与预算规模直接正相关，分级设档明确挂钩标准，强化预算挂钩刚性，减少随意性和不确定性。二是建立反馈整改机制。将绩效评价结果应用于完善政策和改进管理，部门绩效评价和财政评价完成后及时将评价结果反馈给预算单位，要求其根据评价结果完善项目管理制度、改进管理措施。下一步要强化对整改情况的追踪监督，确保整改到位，有力促进预算管理水平的提高。三是落实绩效评价公开制度。绩效评价结果公开接受社会监督，是促进绩效评价高质量发展的一把利器，继预算、决算公开后实施绩效评价结果向社会公开，推动全面监督落实，促使中央财政、各部门、预算单位更加重视预算绩效考核，做实做细预算绩效管理。

在中央财政顶层设计的基础上，科研院所应通过树立科研项目预算绩效管理理念、扎实绩效目标和绩效指标编制基础、融合绩效监控与预算执行管理、提升预算绩效自评价质量等举措，做实做细科研项目预算和绩效管理一体化建设。

（一）加强政策宣贯，树立预算绩效管理理念

树立理念是实施预算绩效管理的思想基础，思想理念上重视、理解，就有实施预算和绩效管理一体化的内生动力。积极开展政策制度宣贯和业务培训：一是通过对全面实施绩效预算管理和相关制度规定的宣贯，增强科研院所和科研人员预算绩效管理的观念，转变旧有科研项目管理思维，由重视预算申请、资金使用过程和财务决算，转变为重视科研成果和资金投入产出效果。二是通过政策制度宣贯，提升对中央财政预算绩效管理指标体系的掌握和理解，科研人员准确理解指标体系设计整体要求，才能更好予以执行，项目预算编制时更为科学准确编制绩效目标和绩效指标。

（二）编制与科研任务、资金预算相匹配的预算绩效指标

科研院所在中央财政整体绩效指标建设指引下，探索分类建设科研项目预算绩效指标库。科研项目差异性较大，用统一标准的指标体系评价科研项目显然行不通，必然要探索不同类型科研项目建设预算绩效指标库，在同类型指标库中再将每个项目绩效指标具象化。可从以下几点着手：一是归纳总结分类型预算绩效指标库，一般包括稳定性基础研究类、重大任务命题类、产业开发类、科研条件平台建设类、科研设施运转保障类等，不同类型项目设计符合特性的绩效指标库。二是将科研任务与预算绩效指标紧密结合，科研人员与管理人员密切沟通配合，科研人员清晰技术路线和科研任务目标，管理人员掌握绩效指标设置及其取值的政策规定，管理人员帮助科研人员实现科研项目任务书向绩效指标的转换，实现同质同形。三是实事求是反映绩效目标，设置的绩效目标与科研项目设立初衷一致，每项绩效指标及其取值与资金预算匹配。“多少钱办多大事出多大成果”，资金预算、科研任务、绩效目标三者有机统一。

（三）有机统一预算绩效监控与科研项目预算执行管理

现行的预算绩效监控方式主要以绩效目标半年执行情况自评为主，与科研项目预算执行过程结合度不高，并未真正实现绩效监控与科研项目预算执行管理的有机融合。科研院所逐步建立预算执行管理和绩效监控的“三个相统一”机制：一是科研任务实施过程与绩效监控过程相统一，产出指标、效益指标等与项目任务推进情况息息相关，做好过程管理资料归档、信息统计，为绩效目标和指标监控提供数据支撑。二是资金预算执行过程与绩效监控过程相统一，绩效监控目标之一是衡量科研项目经费支出是否符合任务相关性、目标相符性、成本合理性，推进政府会计准则体系下的科研项目成本核算，通过直接成本和间接成本的分摊、归集，运用成本效益分析为绩效监控提供支撑。三是制度体系建设过程与绩效监控过程相统一，科研院所以建立健全制度体系为抓手，在单位内部考核、统筹资金分配、预算科目支出标准等方面强化绩效管理理念，为绩效监控管理创造环境支撑。

（四）切实提升预算绩效自评价质量

对于科研院所管理科研项目预算绩效而言，绩效目标和指标编制是预算绩效管理的源头，绩效评价则是预算绩效管理的末端，一头一尾做扎实，实施预算和绩效管理一体化就能真正落实到位。绩效评价中的基础是绩效自评，部门评价和财政评价都是在绩效自评基础上，评价主体发生了转移，被评价对象未发生变化。因此，笔者认为，提升预算绩效自评质量的关键是做到绩效自评与科研任务过程管理有机统一。一方面不要将绩效自评与科研项目管理割裂开来，绩效自评的依据来源于科研项目实施过程，项目管理过程中做好相关数据的收集统计，为绩效自评打好基础。另一方面绩效自评主要以绩效目标和指标完成情况体现，因此是将科研成果归纳梳理成指标值来反映，两者有效衔接，避免搞成绩效自评与科研成果“两张皮”。这又回到了绩效管理的源头，绩效目标和指标编制是与科研任务紧密匹配的，后续的绩效自评也就能顺利与科研成果衔接一致。

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