2015年9月，联合国大会通过了《2030年可持续发展议程》，确立了17项可持续发展目标（Sustainable Development Goals，SDGs），旨在以综合方式彻底解决社会、经济和环境三个维度的发展问题。金融是现代经济活动中进行资金配置的核心，发展可持续金融是实现可持续发展目标的必然要求。可持续金融是指在金融部门做出投资决策时考虑环境、社会和治理（ESG）因素，从而增加对可持续经济活动和项目的长期投资（European Commission，2018）。可持续金融已成为全球监管机构、政策制定者、市场参与者着力推动的发展领域，中国对于推动全球及新兴市场可持续金融发展具有举足轻重的作用。

可持续发展目标要求金融向清洁、绿色、健康、安全和更具韧性的方向转变。目前以可持续发展为主题的金融市场创新产品迅速增多，各个国家与组织也积极采取措施推动可持续金融的发展，如提高可持续金融市场效率、制定与可持续发展有关的指引、加强财务报告与披露等，促进可持续金融市场的公平、有效、透明。

（一）全球可持续金融市场面临的挑战

2018年10月，国际证监会组织（International Organization of Securities Commissions，IOSCO）成立可持续金融网络（Sustainable Finance Network，SFN），重点关注监管机构在可持续金融市场中的角色定位及面临的挑战。SFN通过对全球主要监管机构和市场参与者开展调查，指出全球可持续金融市场存在三个主要挑战。

一是国际框架的整合困难重重。国际框架的整合是监管机构、市场参与者普遍关注的话题。越来越多的国际组织、国家、地区发布可持续披露框架，而企业可以自主选择披露框架与披露内容，信息披露的可靠性与实用性因此受到影响。同时，由于尚未形成全球统一的披露标准，如何在标准的灵活性、公司的披露程度以及信息的可比性之间取得适当平衡也是整合框架面临的重要问题。

二是可持续金融工具缺乏明确定义。当前，全球仍缺乏公认、权威的可持续金融工具定义，对可持续/绿色活动也缺乏准确界定，这给投资者进行可持续发展投资、寻找决策有用信息造成障碍。正确、合适地定义可持续金融工具并非易事，如不同行业、地区和资产类别之间的差异难以达成一致的分类标准；投资者对ESG信息的目标和社会价值存在不同认识。

三是对可持续金融市场“漂绿”等行为的监管问题。在可持续金融发展过程中，新的参与者进入并迅速改变市场，但金融监管却难以跟上发展步伐，市场持续出现“漂绿”等现象。对此，IOSCO建议围绕企业ESG数据的一致性与可靠性、报告框架的完整性、企业合规情况等方面采取措施，提振投资者对可持续金融市场发展前景的信心。

针对这三个挑战，IOSCO将重点开展以下工作：一是确定对投资者决策有重大意义的披露类别，协助识别和解决“漂绿”问题；二是与其他国际组织和监管机构合作，避免重复工作，并加强监管协调；三是对可持续金融领域的信息透明度、投资者保护等相关问题进行案例研究与分析，包括研究数据供应商的数据透明度、评级机构评级方法的披露、资产管理者将可持续因素纳入投资决策的实践经验、“漂绿”风险等。

（二）新兴市场可持续金融的特点

一是发展潜力大。2021年上半年，可持续债务市场发行总规模达4 961亿美元，相较于2020年同期增长59%，新兴市场绿色债券发行量占比升至19%。二是资金缺口大，实现可持续发展目标每年要花费5万亿～7万亿美元，对发展中国家的投资缺口约为2.5万亿美元。三是ESG具有投资决策性。越来越多的机构投资者和个人投资者都将ESG因素纳入投资分析与决策过程。截至2021年，超过3 800位资产管理者签署了《负责任投资原则》（Principles for Responsible Investment），管理的资产总规模达121.3万亿美元。四是披露标准多样，代表性的有International Integrated Reporting Council（IIRC）于2015年发布的《国际综合报告框架》、Global Reporting Initiative（GRI）于2016年发布的可持续发展报告标准、TaskForce on Climate-related Financial Disclosures（TCFD）于2017年发布的气候相关指标披露指引、Sustainability Accounting Standards Board（SASB）于2018年发布的77个行业标准等。

IOSCO下设的新兴市场委员会（Growth and Emerging Markets Commit-tee）提出了规范和推动新兴市场可持续金融发展的六个建议。一是企业应将ESG纳入其整体风险评估和治理。ESG风险与机遇影响公司绩效，而公司治理是确保可持续绩效的基础。二是机构投资者应将ESG纳入其投资分析、战略制定和治理过程，提升投资者参与度，并鼓励股东积极参与ESG相关事务。三是明确ESG特定的披露和数据质量要求，有必要实施统一的可持续发展披露框架和分类方法，注重披露的质量及数据的一致性与可比性。四是统一定义和分类可持续金融工具。五是对可持续金融工具提出具体要求，如监管机构的责任、合理使用资金、第三方鉴证等内容。六是培养具有ESG相关专业知识、对可持续金融具有深刻理解和认识的专业人才。

（三）可持续发展信息披露存在的不足

一致、完整、可靠的可持续发展信息披露对规范和推动可持续金融至关重要。提高可持续发展信息披露的质量有助于投资者识别和分析被投资对象与之相关的风险和机遇，是完善可持续金融市场的重要任务。

IOSCO针对投资者需求进行的调查发现，目前可持续发展信息披露仍存在较大问题。首先，企业可持续发展信息披露的一致性和可比性在辖区、企业规模、行业维度存在较大差异，披露的完整性也各不相同。第二，各企业遵循的披露准则并不统一，且会选择性披露特定要素。第三，投资者与企业对可持续发展信息重要性的理解存在差异。投资者认为可持续发展信息的重要性取决于其财务影响且重要性水平会随着时间和空间变化，但企业披露的范围有限。第四，企业披露的叙述性信息并不具体，披露的量化指标也存在不清晰、可比性较低的问题。最后，企业披露的可持续发展信息在报告时间、位置和第三方鉴证等方面都与财务信息存在脱节。

2021年11月3日，国际财务报告准则基金会（International Financial Report-ing Standards Foundation）宣布成立国际可持续发展准则理事会（International Sustainability Standards Board，ISSB），可持续发展信息披露的全球性标准制定工作由此正式启动。ISSB将以TCFD等相关标准制定机构所提出的框架、原型、准则以及指引为基础，面向投资者，注重企业价值创造，提出适用全球的框架标准。IOSCO希望各国在与本国法律框架保持一致的基础上，酌情借鉴或采纳ISSB框架作为强制性可持续报告标准的一部分，从而提高可持续发展信息的全球一致性和可比性，同时也为后续制定ESG评级、审计与鉴证业务框架标准奠定基础。

为实现传统金融向可持续发展方向转变，我国构建了较为完善的绿色金融体系，包括绿色金融的政策体系、金融产品、配套措施以及披露要求等。

（一）初步建立绿色金融政策体系

2016年8月31日，中国人民银行、财政部、国家发改委等七部委联合发布《关于构建绿色金融体系的指导意见》。这是我国关于绿色金融的首部纲领性文件，对绿色金融的定义与范围作出明确规范。绿色金融是指为支持环境改善、应对气候变化和资源节约高效利用的经济活动，即对环保、节能、清洁能源、绿色交通、绿色建筑等领域的项目投融资、项目运营、风险管理等所提供的金融服务，包括绿色信贷、绿色投资、绿色发展基金、绿色保险、环境权益交易市场、地方发展绿色金融、绿色金融国际合作等七个方面。

在绿色金融发展框架下，我国推出绿色金融改革创新试验区建设方案，推动绿色金融改革创新试点工作开展。2017年起，浙江、江西、广东、贵州、甘肃和新疆等六省（区）九地陆续开始建设各有侧重、各具特色的绿色金融改革创新试验区，推动经济绿色转型升级。截至2020年年末，试验区绿色贷款余额占全部贷款余额的15.1%，试验成效显著。各级政府贯彻落实绿色金融发展要求，2020年深圳市发布《深圳经济特区绿色金融条例》，率先通过地方性法规明确制度建设要求和信息披露要求，为绿色金融的发展创造良好的法治环境。

气候投融资是绿色金融的新发展方向，是为实现国家自主贡献目标和低碳发展目标，引导和促进更多资金投向应对气候变化领域的投资和融资活动。2020年10月，生态环境部、国家发改委、中国人民银行、银保监会、证监会联合发布《关于促进应对气候变化投融资的指导意见》，围绕政策体系、标准制定、引导投资、地方实践、国际合作等方面提出要求。2021年12月，生态环境部、国家发改委、工业和信息化部等九部委联合编制《气候投融资试点工作方案》，明确提出气候投融资重点任务并聚焦申报条件、审核批准、方案实施、考核评价、总结推广等实施内容。作为应对气候变化的动力源泉，气候资金亟需在财政资金的引导示范下，撬动社会资本，投入减缓与适应气候变化两大领域。

（二）形成多元的绿色金融产品结构

我国绿色金融市场推出了绿色信贷、绿色债券、绿色基金、绿色保险、碳排放权交易等绿色金融产品。

我国绿色信贷市场规模居全球首位，信贷产品持续创新。绿色信贷目前以商业银行为主体，向低碳经济、循环经济、生态经济等领域投入资金，支持绿色产业和绿色经济发展。截至2021年一季度末，国内21家主要银行绿色余额达到12.5万亿元，资金投向主要集中在可再生能源汽车、清洁能源、节能环保项目及服务领域，开发了绿色按揭贷、光伏贷、绿色智造贷等新产品。

我国绿色债券存量规模居全球第二，绿色债券指数跟进发展。绿色债券包括绿色金融债、绿色企业债、绿色公司债、非金融企业绿色债券融资工具、绿色资产支持证券等。截至2020年年末，我国绿色债券存量达8 132亿元。同时，国内金融机构还参考国内绿色债券标准、国际绿色债券原则（Green Bond Principles，GBP）和气候债券标准（Climate Bonds Standard，CBS）推出绿色债券指数。

我国绿色基金、绿色保险、碳排放权交易市场持续发展。绿色基金以负责任投资为基础，旨在实现环境与经济发展的平衡，主要包括政府投资、市场投资、政府和社会资本合作项目（PPP）。绿色保险在我国主要为环境污染责任险，自2007年开始试点，目前已覆盖重金属、石化、医疗废弃物等21个高环境风险行业，遍及31个省（区、市）。碳排放权交易自2013年起在八个地区开展试点，2021年7月正式开启全国碳排放权交易市场，目前发电行业已被纳入全国碳排放权交易市场，未来石化、化工、建材、钢铁、有色、造纸、航空等高碳排放行业将陆续加入，我国碳排放权交易市场将达万亿元规模。

绿色金融产品持续向绿色与科技创新产业拓展。从2019年发布的《绿色产业指导目录》来看，绿色金融产品持续投入节能环保、清洁生产、清洁能源、生态环境、基础设施绿色升级、绿色服务等产业，边界不断扩大。同时，数字经济也是绿色金融产品发展的重点。数字化转型是未来提高能效、降低碳排放的必要环节，如工业互联网、数字化基础设施建设、智慧物流、新零售等新业态，是绿色金融产业目录的新方向。

（三）出台绿色金融配套措施

为支持绿色金融市场发展，我国在产品目录、发行指引、信息披露、评价与激励机制方面均出台了相应的配套措施。

在产品目录方面，陆续发布《绿色债券支持项目目录》《绿色产业指导目录》《气候投融资项目分类指南》，明确界定绿色债券、绿色产业、气候投融资项目范围，有效地解决“是什么”的问题。此外，我国积极与国际合作建立产品共同标准，提高我国产品标准认可度，推进国际绿色投融资。2021年11月，中国人民银行与欧盟委员会相关部门共同牵头并完成《可持续金融共同分类目录》（Common Ground Taxonomy: Climate Change Mitigation），其中包括了中欧绿色与可持续金融目录所共同认可的、对减缓气候变化有显著贡献的经济活动清单，对推动中欧绿色投融资合作、“一带一路”投融资具有重要意义。

在发行指引方面，陆续发布《绿色信贷指引》《绿色债券发行指引》，对绿色信贷、绿色债券的发行流程、监督检查作出规定。2021年7月，中国人民银行发布《环境权益融资工具》，明确了金融机构开展环境权益回购、借贷、抵质押贷款业务的标准流程。

在信息披露方面，我国已针对部分绿色金融产品出台了具体的产品披露标准。以绿色债券为例，中国人民银行发布《绿色金融债券存续期信息披露规范》、上海证券交易所发布《上海证券交易所公司债券发行上市审核业务指南第1号——公开发行公司债券募集说明书编制（参考文本）》、深圳证券交易所发布《深圳证券交易所公司债券创新品种业务指引第1号——绿色公司债券（2021年修订）》，对绿色债券信息披露作出规范。

在评价与激励机制方面，我国持续完善绿色金融评价方案。2021年6月，中国人民银行发布《银行业金融机构绿色金融评价方案》，以定性指标占20%和定量指标占80%的考核方式评价金融机构的绿色金融行动。同时，金融机构积极引入再贷款、再贴现等激励措施，如中国人民银行重庆营业管理部推出“绿易贷”“绿票通”支持计划。

（四）不断完善可持续发展信息披露要求

我国企业对可持续发展信息披露重视程度不断提高。在2020年年度报告中披露社会责任履行情况相关信息的深市上市公司有1 700余家，沪市上市公司有近900家；单独披露2020年社会责任报告或ESG报告的深市上市公司有450余家，沪市上市公司有约600家。此外，沪市主板上市公司中有630家建立了环保信息披露机制。为促进可持续金融的发展，我国在可持续发展信息披露方面推出系列监管规定。

2021年7月，中国人民银行发布《金融机构环境信息披露指南》，出台金融机构环境信息披露的行业标准。2021年12月，生态环境部印发《企业环境信息依法披露管理办法》，强制要求重点排污单位、实施强制性清洁生产审核的企业、符合条件的上市公司及发债企业等披露环境信息，并对企业环境信息依法披露的系统建设、信息共享和报送、监督检查和社会监督等进行了规定。

2021年6月，中国证券监督管理委员会发布《公开发行证券的公司信息披露内容与格式准则第2号——年度报告的内容与格式（2021年修订）》。文件新增环境和社会责任章节，要求上市公司将环境保护、社会责任以及报告期内因环境问题受到行政处罚的情况进行披露，同时鼓励公司自愿披露为减少碳排放和巩固拓展脱贫攻坚成果、乡村振兴等所采取的措施及效果。

深圳证券交易所于2006年发布《上市公司社会责任指引》，鼓励上市公司发布社会责任报告，随后在《关于做好上市公司2008年年度报告工作的通知》中要求被纳入“深证100指数”的上市公司披露社会责任报告。

上海证券交易所于2008年起鼓励上市公司发布社会责任报告，并于2019年发布《上海证券交易所科创板股票上市规则》，要求科创板上市公司在年报中对环保等社会责任履行情况进行披露，视情况编制和披露社会责任报告、可持续发展报告等。

香港交易所于2012年首次发布《环境、社会及管治报告指引》，建议上市公司在年度报告或独立报告中自愿披露ESG关键指标。2015年12月发布《咨询总结——有关检讨<环境、社会及管制报告指引>》，将一般披露责任上升到“不遵守就解释”的半强制性高度。2020年7月1日《主板上市规则》附录二十七《环境、社会及管制报告指引》正式生效，要求强制披露管制架构以及ESG报告原则和范围。2021年11月，香港交易所发布《气候信息披露指引》，为促进上市公司遵守TCFD建议提供相关指引。香港交易所在ESG标准体系和披露要求方面处于全球领先地位，及时对上市公司发布指引以及提供线上培训等，还将建立ESG教育平台，对上市公司进一步提供指导，增加上市公司对气候变化等ESG议题的理解，解决人才与资源不足、角色与职责不清晰以及重视程度不足的问题。

（一）与国际市场相似的共性问题

“漂绿”现象和投资者保护等监管问题频现。目前国内外可持续金融普遍存在的问题是市场参与者获得绿色资金后并非真正投向绿色项目，产生“漂绿”行为，引发声誉风险，造成行业污名化、市场认同降低等不良后果。

企业可持续发展信息披露不规范。企业遵循的披露框架、范围程度、披露方式等都缺乏统一规范，难以满足投资者对于可持续发展信息的一致性和可比性要求。在定性信息方面，目前各公司报告中所提供的叙述性信息质量差异较大，缺乏结构化的披露。在量化指标方面，缺乏更精细、原始、量化的数据作为投资者估值或风险管理模型的输入变量。此外，企业未能披露更多前瞻性信息以帮助投资者分析其业务模式随时间变化可能受到的影响。

可持续发展信息的第三方独立鉴证不积极。目前国内监管部门尚未提出强制提供可持续发展信息第三方鉴证的要求，企业对提供第三方鉴证缺乏积极性。此外，由于缺乏统一的鉴证标准，鉴证工作流程的完整性、用于支持鉴证意见的鉴证原则、鉴证提供者的专业资格和独立性等也存在很大差别，已有的可持续信息外部鉴证质量参差不齐。

（二）我国市场特有的个性问题

绿色金融产品及其信息披露标准不统一。金融机构关于绿色信贷的披露缺乏一致的口径，不少数据缺乏可比性。绿色产品信息披露规范也存在差异，如中国人民银行、上海证券交易所、深圳证券交易所推出的绿色债券标准各不相同，信息颗粒度不一致。

上市公司可持续金融意识薄弱。参与可持续金融市场的多为能源、交通及重污染行业上市公司，减污降碳压力较小的行业参与程度不高。

可持续发展数据库缺失。可持续金融发展迫切需要多维度信息的数据库并能对信息进行即时分析，以动态反映企业可持续发展情况。但目前可持续金融的数据库建设基本空白，难以展开对可持续金融发展状况的大数据评估分析。

在国际标准制定中缺少话语权。我国在国际可持续金融标准制定机构中委员与代表人数较少，话语权亟待提升，以削弱或消除国际标准制定过程中各国博弈对我国产生的不利影响。

（一）在我国制度情境下探索与国际可持续金融标准的趋同

IOSCO提倡采用“积木式”方法统一全球可持续信息披露标准，以ISSB所提出的可持续发展报告准则以及财务报告准则作为全球基准的“第一模块”，各个国家和地区可以在此基础上基于一致和可比的指标方法制定相适宜的本土标准。我国一方面要积极与国际标准接轨，关注ISSB等国际可持续标准制定动向，与国际标准趋同；另一方面要确定适合我国制度情境的可持续发展主题范围，如在国际公认的气候、绿色发展等话题外，还需要加入共同富裕、乡村振兴等议题，鼓励公司披露相关措施和效果，推动实现新时代下具有中国特色的可持续发展。

（二）多部门协同制定可持续金融的监管政策

多部门协调出台披露指引、监管标准等可持续金融监管措施，保持政策步调一致。可持续金融产品复杂多样，涉及领域广泛，在制定或出台监管措施时需要多部门密切配合，避免出现口径不一、信息颗粒度不同等问题，生态环境部、国家发改委、工业和信息化部等九部委联合编制的《气候投融资试点工作方案》便是多部门协同工作的良好示范。同时，推动建立上市公司信息披露标准规范，提高上市公司信息的一致性与可靠性。

可持续金融的监管措施可分级分类、渐进完善、自愿与强制相结合，提高可操作性与适用性。一是监管措施应按照行业、规模不同进行分级分类。不同行业的可持续发展风险点不同，不同规模主体面临的可持续发展风险水平与应对措施迥异，可持续发展信息披露的侧重点也并不一致。二是监管措施应渐进完善。以信息披露为例，我国应该尽快制定总体框架为上市公司提供参考，在此基础上针对“漂绿”问题突出的行业制定行业规范，立足我国基本国情，逐步形成有中国特色的披露体系。三是自愿与强制相结合。监管措施的制定需要同时兼顾“优等生”与“普通生”的需求，强制性措施与自愿性行动相结合，并随市场发展持续调整。

（三）完善可持续金融的配套措施

建设可持续金融数据库以及评价体系。目前我国尚未构建成熟的可持续金融数据库，且企业披露存在误导性或选择性披露现象，对投资者决策产生误导。监管部门与机构应积极建设我国本土可持续金融数据库，制定统一的评价体系，促进企业提高披露质量。在数据库的建设上，应满足多维度、细颗粒、及时性以及动态化等基本要求。在微观层面上，企业在建立业财融合共享信息平台时应包含可持续发展信息；在宏观层面，政府应在气候、污染、能耗等方面建立公开基础数据库，提高投资者决策的信息质量。

建立可持续金融信息披露奖惩机制。目前，我国可持续金融体系建设以政府引导为主，需要引入更明晰的披露奖惩机制以提高企业可持续发展信息披露的积极性。对表现出色的企业在税收减免、绿色信贷、资本市场融资等方面进行奖励；对出现可持续金融信息披露不准确、造假或不遵守相关政策指引的企业，采取纳入信用考评、列入资本市场黑名单等处罚措施。

提供可持续金融指导平台。借鉴香港交易所提供ESG培训的经验，内地证券交易所应加快推广企业可持续金融信息披露规范指导与培训，通过提供线上培训以及网络交流平台等方式，提高企业对于可持续金融的认识及相关能力。当前，可持续金融在我国处于快速发展阶段，需要大量高素质人才。在人才培养过程中，应注重气候、环境、法律、社会、经济、金融、会计等领域的知识交叉融合，还需要提高国际交流、跨文化沟通与国际谈判能力。

（四）在重点地区探索可持续金融的跨境合作

借助粤港澳大湾区金融市场互联互通的创新实践，在粤港澳大湾区探索跨境可持续金融。一方面充分依托粤港澳大湾区绿色金融与碳排放权交易市场制度建设基础，发挥区域优势协调发展，创新碳金融与可持续金融产品；另一方面发挥广州期货交易所服务绿色发展的定位，不断创新碳期货产品市场和碳衍生品市场，建设粤港澳大湾区国际可持续金融枢纽。与此同时，充分发挥“一带一路”先行先试的制度优势，加强与“一带一路”沿线国家金融监管部门的交流合作，探索在“一带一路”沿线国家开展可持续金融跨境合作。

（五）积极参与区域及国际可持续金融标准制定，提升国际话语权

我国要积极参与可持续发展信息披露等国际可持续金融标准的制定，着力打造融通中外的新概念、新范畴、新表述，提升国际话语权和国际影响力。在区域标准制定上，目前我国已在中日韩三国会计准则制定机构会议、亚洲——大洋洲会计准则制定机构组、新兴市场经济体工作组等区域多边交流合作机制中积极发声、主动作为。在推进可持续金融发展过程中，不同治理主体的利益诉求、关注点和价值理念往往千差万别，因此，我国需不断加强与各类国际组织和各国监管部门的合作和交流，承担大国责任，展现大国担当，力求在各类国际组织派出委员，在相关区域以及国际标准制定的关键环节发出中国声音，推动国际可持续金融标准建设。