依法履行出资人职责

加强政府投资基金管理

王宁 王泽方 杨爱萍 王晓军

（一）设立政府投资基金是服务发展大局的战略性举措。设立政府投资基金，是从统筹经济社会发展层面落实中央重大战略部署、服务转型升级大局、优化资源配置的重要抓手。在开展政府投资基金顶层设计时，一要坚守宗旨，重点扶持存在市场失灵、外溢性明显的关键领域和薄弱环节，尤其是市场风险高、信息不对称严重、生产要素配置不合理、产品交易成本过高，仅靠市场机制难以调控的“重灾区”，确保市场在国民经济资源配置中发挥决定性作用，确保业务与单纯的市场投资机构错位分工，确保运营不与民争利、不产生挤出效应。二要明确政策，紧扣经济规划和产业布局，聚焦经济外溢性强且基础性、带动性、战略性明显的新兴产业、领域及中小企业集群，通过正确处理政策效应与投资风险、投资回报的关系，激发社会资本潜能，去开发那些不敢投、不愿投，但对国民经济发展又至关重要的项目。三要精准发力，统筹运用投资引领、规范增信和适当让利等举措，加大对创新型和初创期企业投资，弥补幼稚产业发展短板，增强市场创新动力，提升社会资源配置效率，推动关键和核心技术快速突破，以实现社会效益和经济效益的双丰收。

（二）发展政府投资基金是深化财政改革的政策性安排。以政府投资基金支持新兴产业发展，是财政坚持新发展理念、创新投入方式，在构建新发展格局中发挥引领示范带动作用的主动之举，是财政资金运用方式的深刻变革。相比传统的财政专项资金管理，有针对性设立政府投资基金重在化零为整，提高效率，彻底整治既往项目多、小、散导致的“撒胡椒面”和“九龙治水”等问题，增强财政保障国家重大战略任务的统筹能力和主动性；重在引入市场机制下的专业化管理，改造既往的行政性分配，盘活财政存量资产，提高财政资金使用绩效，强化财政在支持实体经济稳增长、调结构、促转型、惠民生、防风险中的积极作用；重在滚动循环使用财政资金，保值增值国有资产，增强财政防范、化解风险的实力；重在发挥财政资金的引领作用，带动社会资本进入战略性强、外溢性显著的新兴产业和初创领域，有效缓解小微企业融资难、融资贵问题，“四两拨千斤”地推进国民经济可持续高质量发展。

（三）设立政府投资基金是完善调控手段的制度性需要。设立政府投资基金并非要用“有形之手”点对点开展直接扶持或行政分配，而是强调市场公平竞争，依靠市场增强“无形之手”的机能和力量，做强自身战略功能，做出行业局部亮点，抬高产业整体底部，消除市场阶段性不足，推进经济社会又好又快发展。在设立政府投资基金时，一要强调基金管理的专业化，通过建立健全市场化的内部治理体系，科学划分出资人和管理人职责，确保既不出现“运动员”加“裁判员”的越位行为，又能有效防范“内部人控制”，杜绝国有资产管理上的缺位，夯实出资人权益保障制度基础。二要强调基金出资的合理化，应在充分调研论证下，根据基金宗旨和财政承受能力，合理规划基金规模，避免规模过小影响政策效力的发挥，规模过大致使资金的边际使用效率下降或对相关社会资本产生挤出效应；应科学确定政府出资占比，防止占比过大影响社会出资的积极性，占比过小导致社会募资难度加大、周期过长以及社会资本要价过高等问题；应规划好基金出资计划，保证各类资本同步到位，夯实基金高效使用资金的基础。三要强调基金资本的同质化，注重维护基金同股同权治理基础，最大限度地规避政府劣后出资、兜底担保等易引发外聘管理人道德风险的协议安排，夯实国有资产保值增值基础。

（四）管好政府投资基金是统筹政策目标的全局性要求。与传统的财政资金管理不同，考评政府投资基金涉及维度更广、综合程度更高，既应关注资金使用的效率和效益等经济数据，更应紧盯基金政策导向、社会效益和管理规范度等综合性指标。一要跳出部门和基金的视角，从经济发展战略和基金设立宗旨出发，通盘考虑财政、金融、产业等项政策和基金监管要求，在规范设立或选取政府投资基金管理人的同时，全面、客观、综合评价基金运作情况和投资管理能力。二要聚焦政府投资基金的社会效益、经济效益和管理效能，针对实际投资运营情况和所处的发展阶段，完善符合市场规律的注资和分配机制，建立绩效反馈——激励兑现——管理提升——绩效提高的正反馈机制，推进政府投资基金健康可持续发展。

（一）科学的治理架构是稳健运行的基础。政府投资基金要在既定的政策目标和发展战略下，规范开展市场化运作、专业化管理，就必须遵循“主体平等、权责明确、协作制衡、风险共担、利益共享”原则，健全治理架构，合理安排基金出资人和管理人的权责和利益，有效解决引入专业化的市场管理团队可能出现的利益代理和交易费用控制等问题。有关指导部门要做实下列工作，以确保能有效享有必要的知情权和监督权：一是明确基金的发展战略、投资方向、运营模式和分配原则，并在精准划分内部管理决策权责的基础上，确立可靠的监督机制，引导加入基金的社会资本和管理团队遵循基金宗旨和发展战略规范开展业务。二是完备基金的内部审计和独立评估制度，健全基金自我检视体系，以压实基金政策目标的落实机制，确保基金运转的可靠性和事务决策的科学性。三是规范基金的外部审计和绩效评价工作，对基金经营活动的合规性和业绩开展全面、真实、公正的检视和考核，并据此引入有效的正向反馈机制，保证和提高基金管理水平。四是指导基金建立舆情和投诉等事务的监测、管控和快速处置机制，在高效查找和分析问题根源，夯实外部监督和约束机制有效性的基础上，依法合规及时回应外界关切，维护基金社会形象。五是充分发挥基金股东会和监事会的监管作用，健全基金重大事项的持续跟踪和报告制度，持续全面掌控基金状况，保障基金健康发展。

（二）健全的管理制度是高效运作的关键。政府投资基金应在市场化的治理架构和运营目标下，遵循“环环相扣、有机统一”原则，针对投资业务流程和环节，科学划分部门、分配职权、完善制度，重点做好八个方面：一是明晰政策，要在项目立项和投资决策等制度中列明运营宗旨，注重扶持和培育业内的中小企业，避免过多投资头部企业等而对产业发展造成挤出效应。二是强调效率，要遴选核心指标建立快速诊断系统，避免盲目的项目立项和尽职调查，提高投资工作成效。三是确保全面，要构建涵盖基本制度、操作规范和专项要求的项目评价体系，保证投资业务规范具体、流程合理、标准明确，便于业务人员从行业、企业和项目三个层次，定性与定量相结合地开展拟投资项目的尽职调查、合规审查和风险评估。四是规范决策，要在掌握投资决策委员会委员构成、建立有效观察员制度、完整了解拟投项目信息以及讨论表决情况的同时，建立必要的奖惩机制，规范其运作，并授权政府出资人代表，广泛汲取专家意见，对不符合基金宗旨、有悖公允性等的项目行使一票否决权，确保基金业务符合政策要求。五是保证公平，要健全制度，避免基金管理人员在项目签约中滥用政府权威扰乱市场、影响其他方的正当权益。六是注重服务，要从制度上明确，基金应积极为被投资企业提供战略论证、并购策划、资源导入、运营提升、人才引进、财务规划、上市协助和机制优化等投后增值服务，以进一步扩大基金的社会影响，提升基金的政策示范性。七是做好退出，要遵循国有资产管理规范，把握好已投项目退出的时点和方式，力争实现“金投银退”。八是控制成本，要依据基金的基础法律文件，明确与行业相匹配的管理费率，构建合理、完善的成本控制机制，促使基金管理团队合理压减费用支出、摊薄运营成本。

（三）完备的内部控制是规范运营的保证。将内控机制引入政府投资基金管理，推动治理架构和管理制度的无缝衔接，有利于基金依法运营资产、防控风险、提高经营成效。在实践中，一要规范和完善授权管理，通过“分级授权、有限授权”，合理划定权责边界，确保各级人员既相互支持又相互制衡，夯实内控管理基础。二要强化管理制度与岗位职责的衔接，在全面系统查找、识别和评估各项业务流程和环节风险点的基础上，建立健全而行之有效的内控体系，防范和化解运营中的缺陷和不足，尤其要严格章照和资金监管，明确募资缴付进度、现金管理规范以及托管银行和交易对手银行的权责，确保资金流向清晰、账目准确、账证相符。三要以“信息化”促“规范化”，有针对性地加强信息化办公平台建设，将管理制度、岗位职责及其配套的内控措施内嵌于各项业务的流程和环节，做实内部“防火墙”，确保动态、完整、精准地记录所有工作数据，便于有效开展各项业务的事前、事中和事后监管。

（一）完善约束机制是规范运营的核心所在。政府投资基金使命重大，应始终秉承德才兼备、以德为先的选人用人观，把政治标准放在首位，以高于其他市场化基金的标准选人。除开展必要的背景调查，核实人员的学习经历、从业资质、工作履历等基本情况外，还要重点考察政治品质和职业操守，并针对业务工作所涉及的诸如行业政策和产业安全等敏感问题，旗帜鲜明地落实“爱国者治理”原则；涉及选聘专业管理团队的，要通过公开程序，考察其人员背景、投资风格和管理能力，着重了解其投资业绩和勤勉尽责等情况，以确保其契合政府投资基金的业务要求和工作风格。在选用后，要强化目标导向、严格工作纪律，经营目标应统筹政治性和经济性、兼具导向性和实效性、平衡收益和风险、兼顾短期收益和长期效益，能有效抑制基金管理人员的盲目逐利冲动，保障自身工作目标的有效实现；工作纪律应始终挺在前面，对于违法违规行为要坚决开展追责问责。此外，还要加强人事档案管理，通过集中存放、如实记录，做实员工的人事和信用记录，必要时可设立政府投资基金黑名单，对严重失信人员实行行业禁入。

（二）做实激励机制是提质增效的动力源泉。应坚持“严管和厚爱结合、约束和激励并重”原则，在做实约束的同时，从精神和物质两方面加强正向激励：在精神层面，要强调思想教育和引导，坚持以事业吸引人、留住人，使从业人员认识到投身政府投资基金使命光荣，是干事创业、展现才干、实现人生价值的平台，不断增强归属感和价值认同；在物质层面，要充分借鉴市场化做法，结合政府投资基金实际，建立科学的绩效考评体系、合理的绩效分成制度和绩效薪酬追索扣回机制，客观公正评价和对待管理团队的历史贡献与当期业绩，在防范盲目冒进、追逐短期业绩等损害基金利益行为的同时，将管理人员利益同基金发展紧密捆绑，允许落实基金宗旨成效好、超额完成业绩指标的人员，依规提取绩效奖励，以激发员工的活力与创新动力，形成“激励相容”的正反馈机制，保证基金稳健发展。此外，还应持续增加人力资本投入，创建重视人、培养人的组织文化，提升员工发展空间，为党和国家培养一批政治强、懂政策、善经营、会管理的基金人才队伍。

（三）强化组织建设是守正发展的政治保障。习近平总书记指出，“坚持党的领导、加强党的建设，是我国国有企业的光荣传统，是国有企业的‘根’和‘魂’”。政府投资基金作为政府主导的一类特殊企业，要在发展中创新，在创新中发展，就必须坚持党的领导，发挥自身组织的政治核心作用，保证党和国家方针政策和重大部署的贯彻执行；就必须坚定不移加强党建，明确和落实党组织在基金治理中的地位和作用，把党的组织内嵌到基金治理结构之中，做到组织落实、干部到位、职责明确、监督严格；就必须树立党建、业务“一盘棋”意识，建立起党建和业务工作一起谋划、一起部署、一起落实、一起检查的运行机制，推动党建和业务同向同行、相互促进、深度融合；就必须把党员日常教育管理工作抓紧抓好，利用“三会一课”等有效载体突出党性锻炼，使党组织成为团结群众的核心、教育党员的学校、攻坚克难的堡垒，为自身的做大做强做优提供坚强组织保证。

（四）合理容错纠错是创新发展的制度支撑。习近平总书记指出，“干事业总是有风险的，不能期望每一项工作只成功不失败”。在新常态下，政府投资基金要健康发展必须健全容错纠错机制：一要坚持“三个区分开来”原则，“把干部在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现的失误和错误，同明知故犯的违纪违法行为区分开来；把上级尚无明确限制的探索性试验中的失误和错误，同上级明令禁止后依然我行我素的违纪违法行为区分开来；把为推动发展的无意过失，同为谋取私利的违纪违法行为区分开来”。二要为容错划清底线，在制度中明确对投资失败或损失的容忍度，在工作中妥善把握事业为上、实事求是、依纪依法、容纠并举等原则，结合动机态度、客观条件、程序方法、性质程度、后果影响以及损失挽回等情况，综合研判工作中的失误与错误，确保容错在制度红线、法律底线内进行。三要切实把容错与纠错有机统一起来，坚持有错必纠、有过必改，对苗头性、倾向性问题早发现早纠正，对失误错误及时采取补救措施，及时避免、挽回或减少损失；同时帮助有关人员汲取教训、改进提高，使之放下包袱，始终保持开拓进取、昂扬向上的干劲活力。