行稳致远——全国碳市场的“周年”答卷

清华大学能源环境经济研究所 清华三峡气候与低碳中心  张希良

三峡集团国际清洁能源研究室 清华三峡气候与低碳中心  黄俊灵

从机制设计层面来看，全国碳市场起步阶段注重“平稳”，主要体现在以下三个方面：

（一）减排的同时适应经济发展。我国是发展中国家，要实现“两个一百年”的奋斗目标，经济仍需保持中高速发展，碳排放总量也还需要一段时间才能达到峰值。相较而言，欧美等发达国家经济增速趋缓，且碳市场的建立都在实现了碳达峰之后。因此，我国碳市场不能照搬发达国家采用的“绝对总量”方案，否则可能出现因经济发展偏离预期使得总量设定过松或过紧，导致市场失灵或碳价过高的情况。在应对全球气候变化的问题上，我国承担的是“共同但有区别的责任”，因此现阶段碳市场的机制设计是“促减排”与“稳增长”相适应的。

一方面，当前阶段的全国碳市场采用了总量与强度相结合的方式。省级生态环境主管部门根据行政区域内重点排放单位的实际产出量核定各重点排放单位的配额数量，将核定后的本行政区域内各重点排放单位配额数量进行加总，形成省级行政区域配额总量；各省级行政区域配额总量加总，形成全国的配额总量，是适应经济发展的“灵活总量”。在全国碳市场启动交易的这一年时间内，全国不仅多地遭受新冠肺炎疫情冲击，同时也受到全球原煤价格上涨和“保供”政策的影响，因而不少电力企业主动或被动地调整了经营决策。在企业生产活动受多方面外部影响的情况下，基于强度的配额分配方法可以根据企业实际生产活动水平调整配额发放量，体现了其与经济发展相适应的优势。

另一方面，我国能源市场正处于改革进程中，价格信号无法全面、有效地传递到消费者，采用有偿分配的方式会导致减排成本更多地积压在生产侧，影响企业的生产经营。因此当前全国碳市场的配额分配方式以免费分配为主。

（二）能力建设与监管成本相协调。通过市场化的手段实现碳减排，市场容量越大、覆盖主体越多，减排效率越高。但从实际角度出发，市场的扩容要求更高的管理能力建设，同时也会带来相对更高的监管成本。从西方国家的碳市场建设经验来看，碳市场覆盖行业的选择主要考虑以下三方面因素：一是行业排放占比，该行业的排放量在总排放量中的占比越大，则应考虑优先纳入碳市场。二是减排潜力，基于现有的技术情况和可预见的技术发展趋势，减排潜力更大的行业应被优先纳入碳市场。三是企业规模，碳市场覆盖的主体数量越少、单位主体排放规模越大，则监管成本越低。对我国而言，优先纳入大型排放源，不仅能够有效降低监管成本，还能够更充分地发挥国有企业的引领作用。全国碳市场率先纳入了年排放量超过2.6万吨二氧化碳当量的发电企业，一方面，这2000余家发电企业覆盖了全国约40%的排放量，具有较大的排放规模和减排潜力；另一方面，发电行业的数据基础较好，计量管理水平较完善，这是充分考虑了碳市场起步阶段能力建设与监管成本的结果。未来碳市场纳入八大高耗能行业后，大约有8000余家重点排放单位，市场规模将覆盖全国排放量的70%以上。

2021年，国务院国资委发布《关于推进中央企业高质量发展做好碳达峰碳中和工作的指导意见》，对中央企业提升碳排放管理能力、碳交易管理能力和绿色金融支撑能力作出要求。通过中央企业发挥先行示范作用，拉动全行业的碳排放、碳资产、碳金融管理能力建设，为未来更多的企业参与碳市场交易及其衍生品市场交易打下坚实的基础。

（三）试点创新推动全国建设。从国际碳市场发展历史来看，欧美等国家碳市场在建设初期由于市场机制设计不完善、保障体系不健全、监管制度不到位等原因，导致了市场一定程度的短期失灵。譬如欧盟碳市场的第一个“明斯基时刻”：在叠加多方外部因素的基础上，官方进一步明确了配额不可结转的规则，2007年1—12月，欧盟碳排放交易体系（EU ETS）碳价持续下跌至归零，碳市场的价格发现机制和减排作用近乎失效。我国碳市场的建设则充分吸取了国际经验教训，并发挥了制度特色。在2011年国家发改委公布的《关于开展碳排放权交易试点工作的通知》基础上，2013年6月起，北京、天津、上海、广东、深圳、湖北和重庆七个试点碳市场陆续启动。试点碳市场的覆盖行业、纳入门槛、分配方案等关键机制设计各具特色，经过近十年的探索与总结，为全国碳市场机制设计提供了宝贵经验。

在全国碳市场正式启动后的这一年中，各试点碳市场进一步充分发挥着创新试验的作用，特别是在自愿减排市场和金融衍生品交易方面。如2022年3月31日，北京绿色交易所与北京银行合作签下了北京市首单中国核证自愿减排量（CCER）质押贷款，助力北京天德泰科技股份有限公司林业碳汇项目的开发。试点碳市场的创新探索不断为全国碳市场建设贡献智慧和力量。

（一）市场表现。从波动水平来看，当前碳市场整体呈现出以履约为目的的特点。2021年，最后一个月的交易量占当期交易量的76%，而其他五个月的交易量仅占24%。主要原因有以下两点：第一，在碳市场启动运行期，部分企业尚未构建完善的碳资产管理体系，对交易流程不熟悉、对碳交易缺乏科学认知、欠缺相关能力建设，制约了参与市场交易活动；第二，市场长期信号不够明确，部分配额盈余企业考虑了碳价上升的预期，存在配额“惜售”心态。

随着企业碳资产管理框架和模式的成熟，主动参与市场交易以实现资产保值增值的行为会更频繁。碳市场为企业碳资产管理能力建设提供了有效途径和营造了良好环境。当前已有部分率先布局碳资产管理的企业通过参与碳市场交易获得了额外收益，如早期已经参与北京试点碳市场交易的京能集团，通过市场交易获得超过4亿元的收入。

从配额价格来看，2021年的配额价格保持在42元/吨—60元/吨的范围内，2021年12月31日收盘价为54元/吨，相比2021年7月16日开盘价格上涨13%；截至6月，2022年的配额价格波动范围在50元/吨—61元/吨内，相比于第一个履约期有所升高。据本研究团队的估计，“十四五”期间，配额价格在40元/吨—70元/吨是一个相对合理的水平。在合理范围内稳中有升的碳价是碳市场平稳、有效运行的一个重要特征。

2021年全国碳市场线上成交量和价格

（二）履约情况。据生态环境部公告，全国碳排放权交易市场第一个履约周期履约完成率为99.5%，有0.5%核定应履约量未完成履约，且主要系企业被法院查封碳市场账户以致无法交易，有意不履约的行为属于个例。2022年1月3日，苏州市张家港某公司因被查未按时足额清缴年度碳排放配额，苏州生态环境部门依法对该公司进行了严厉处罚，这是全国碳市场首例未按期履约案件。在这个案件中，苏州生态环境部门不仅依法惩处了该企业，而且通过向社会曝光该企业的行为，彰显了生态环境主管部门对该类现象不姑息的态度和保障市场平稳运行的决心。

目前碳市场的配额分配全部免费发放，且配额相对宽松，绝大部分企业都能够按期按量完成履约。从政策力度来看，《碳排放权交易管理办法（试行）》规定“重点排放单位未按时足额清缴碳排放配额的，由其生产经营场所所在地设区的市级以上地方生态环境主管部门责令限期改正，处二万元以上三万元以下的罚款”，当前设置这一相对较低的惩罚力度的主要目的是帮助企业树立对市场监管的认知。未来，随着碳市场配额发放的收紧，监管处罚力度也需要进一步加大，以避免企业通过“以罚代缴”的方式规避市场履约责任。

（三）市场监管。全国碳市场运行一年以来，市场监管机制整体运行良好，各级生态环境主管部门较好地履行了监管职责，成功发现并惩罚了个别第三方核查机构和参与企业的数据造假问题，为未来碳市场的良性运转打下了基础。

2022年3月14日，生态环境部公布了中碳能投科技（北京）有限公司、北京中创碳投科技有限公司等4家机构的碳排放报告数据弄虚作假等典型问题案例。这样的案例切实影响了全国碳市场的稳定运行，同时也引起了部分企业与个人对碳市场未来发展的担忧。

笔者分析，产生上述现象有以下三点原因：一是数据造假成本和收益不对等，企业或第三方核查机构通过简单地操纵数据，能够将企业配额扭亏为盈，带来较大的经济利益，但相应的监管惩罚力度较小。二是第三方核查机构能力建设与责任意识不足，少数第三方核查机构的责任意识不强、管理体系不完善、员工培训不到位，从而出现与企业共谋或数据填报错误的个别案例。三是数据监测与核算体系仍处于完善过程中，当前我国碳排放数据监测技术和核算方法仍在持续改进中，对数据质量的全方面的监管有一定挑战，因此产生了造假空间。

虽然这些个案对全国碳市场的健康有序发展带来了一定影响，也引起了公众对于市场的担忧，但数据造假问题不具有普遍性。正如欧盟和加州的碳市场建设初期都出现了或多或少的数据质量问题，但是随着法律法规、机制设计和核算技术的不断严格和完善，碳市场数据质量呈现逐渐好转的趋势。国家和地方生态环境主管部门在发现数据质量存在问题后，第一时间通过行政手段开展核查，不仅依照条例严格惩处了这些单位，还通过官方渠道予以曝光，为碳市场数据质量管理体系的不断完善奠定了良好的基础。

（一）全国碳市场是实现国家自主贡献目标、碳排放总量与强度双控目标的重要抓手。我国提出“两个一百年”奋斗目标和“双碳”战略目标，是立足新发展阶段、完整准确全面贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动经济社会高质量发展的内在要求。建立全国统一的碳排放权交易市场，是我国应对气候变化政策与机制的重要创新，通过市场化手段，履行应对气候变化的国际承诺，推动经济社会绿色低碳转型。碳市场逐步由“强度控制”转向“总量控制”，是全国一盘棋之下有序实现能耗“双控”向碳排放总量和强度“双控”转变的重要抓手。

（二）全国碳市场分阶段建设，在实践中探索中国特色的市场化减排途径。我国作为发展中国家，经济仍需保持较高速度发展，部分行业仍处于市场化改革的进程中。因此，全国碳市场建设不可能一蹴而就，是一项需要在探索和实践中分阶段不断完善的复杂系统工程。

一年以来，全国碳市场总体运行平稳，并保持良性的发展趋势。分阶段建设全国碳市场，一方面保障了经济社会的平稳运行，另一方面及时发现并解决了市场建设过程中遇到的问题。通过试点创新与全国建设之间的协同，在充分发挥地区创新能力的同时，有效支撑了全国碳市场的建设及其衍生品市场的发展。

全国碳市场的下一步建设工作将从以下几方面开展：第一，逐步扩容到覆盖八大高耗能行业，覆盖行业排放占全国碳排放总量的70%以上；第二，规范并重启CCER市场；第三，在条件成熟的行业中适时引入配额有偿分配；第四，引导第三方投资机构参与市场交易。

建设全国统一碳市场，完全照搬西方的碳市场建设理论是不可取的，只有在实践中积累经验、在探索中不断前行，才能建立符合基本国情、贴合经济发展特点的中国特色市场化减排机制。

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