深化预算绩效管理改革的思考

山东省财政厅  唐韶龙

2019年1月，山东省委省政府出台《关于全面推进预算绩效管理的实施意见》，拉开了全面实施预算绩效管理改革的帷幕。三年来，经过各方面共同努力，省、市两级基本建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，改革取得阶段性成果。

（一）绩效管理“山东模式”逐渐成熟。通过横向加快一体化融合，纵向促进上下级贯通，整体强化指挥棒引导等措施，进一步凝聚绩效管理改革合力。同时，坚持因地制宜、兼收并蓄、守正创新，积极探索独具特色的绩效管理“山东模式”。一是聚焦财政政策提质增效，探索“4+2+1”全生命周期绩效管理。对实施期超过一年的重大政策，在不同实施阶段，分别有侧重地组织开展前期论证、中期评估、到期评价和综合评定4项工作，重点关注政策设计和资金使用“两个有效性”，从根本上实现“提高政策实施精准度”这一目标。二是聚焦提升履职效能，探索“六步接力”部门支出整体绩效管理。充分发挥部门单位绩效管理的主体责任，建立以构建指标体系为起点，涵盖目标编报、部门自评、绩效报告、财政评价、结果应用等6个步骤的部门支出整体绩效管理模式，全面提升部门单位的绩效管理水平。三是聚焦过紧日子要求，探索“成本与效益并重”的成本绩效管理模式。将企业管理中的成本理念引入预算管理，通过成本分析、测算和控制，实现“少花钱、多办事”。

（二）绩效与预算管理融合度不断加深。坚持真抓、严管，不断提升绩效管理工作质量，增强财政资源配置效率和资金使用效益，有效缓解财政收支“紧平衡”压力，推动省委省政府重大政策落实。一是预算安排前，实施精准把关。规定新增重大政策和项目必须开展事前绩效评估，将其作为编报项目库和申请预算的前置条件，预算编制更加科学、细化、精准。二是预算执行中，强化监控纠偏。持续加大预算绩效监控力度，充分利用信息化手段，对项目资金绩效目标实现程度和预算执行进度实行“双监控”，给财政资金戴上“紧箍咒”，设置风险防控“预警灯”，推动部门单位及时纠偏，校准方向，改进管理。三是预算结束后，加强评价问效。坚持“花钱必问效”，建立项目支出“单位自评+财政抽查复核”和“部门评价+财政重点评价”的全方位绩效评价机制，财政抽查复核和重点评价不断扩围、持续加码，真正实现“干与不干不一样，干好干差不一样”。

（三）基础支撑体系全面夯实。围绕“标准科学、制度完备、规范高效”目标，加快构建基础支撑体系，推动预算绩效管理程序规范、方法合理、结果可信，绩效管理的科学化、规范化水平进一步提高。一是管理制度更加健全。坚持制度先行，指导各级建立健全涵盖绩效管理各领域、各环节的制度办法和工作规范。省级已构建起“1+2+32”的预算绩效管理制度体系，16市出台的制度办法、工作规程等达到300多项。二是指标标准更加完善。省级高质量建设“共性+专项+部门”、分行业、分领域、分层次的预算绩效指标标准体系，覆盖省直107个部门、5068条指标；制定了养老服务、高水平大学和高水平学科建设等支出标准300多项。三是专业队伍更加壮大。一方面整合职能力量，成立绩效评价专职机构，省市两级绩效评价专业力量达900多人；另一方面积极引导和规范第三方机构参与绩效管理，建立专家咨询机制，为全面推进预算绩效管理提供智力支持。四是公开机制更加完备。坚持既亮“报账单”，也晒“成绩单”，建立绩效信息向人大报送和向社会公开常态化机制，以公开倒逼改革推进，以公开促进效益提升。

预算绩效管理是一项长期性、系统性工程，结合山东实际，下一步还需要围绕“四个创新”和“四个提升”持续发力，构建“大绩效”管理格局，推动实现预算绩效管理跨越式发展。

（一）创新工作推进机制，提升改革攻坚动能。一是多方协同聚力。联合人大预工委共同推动绩效重点工作开展，完善财审协同联动机制，创新计划共商、信息共享、成果共用、整改共促等工作措施，“双向发力”构建预算绩效管理新格局。二是压实部门主责。发挥财政部门牵头抓总作用，调整完善预算管理绩效综合评价指标体系，指导部门单位进一步树牢绩效理念，强化管理措施，落实主体责任，提升绩效管理水平。三是强化对下督导。将县级作为今后预算绩效管理改革攻坚“主战场”，聚焦工作落实，加强督导调研，推动县级绩效管理制度、人员、措施、成效“四个到位”，确保如期完成改革目标。

（二）创新结果应用形式，提升资金使用效益。一是事前评估与完善政策、安排预算相结合。进一步明确细化评估范围，指导部门单位做好拟延期政策、新增重大政策和项目事前绩效评估；严格审核绩效目标，做实成本绩效指标，提高目标规范性、完整性以及与预算资金的匹配度，将评估结果、目标审核结果作为预算安排的重要依据，提高政策决策和预算安排的科学性。二是事中监控与问题整改、调整预算相结合。充分利用信息化、大数据系统，逐步改变监控方式，实现由静态监控向动态监控的转变，同时，根据动态监控情况，有针对性地开展重点监控，及时发现并反馈问题，督促限期整改，改变财政资金投向，推动资金高效使用、合理利用。三是事后评价与项目延续、预算编制相结合。财政要进一步加大对部门单位自评情况的抽查复核力度，扩大重点评价范围，督促部门改进管理、完善政策、调整预算，保障省委省政府重大政策更好落实。同时，加强评价信息公开，丰富公开形式内容，主动接受社会监督。

（三）创新重点领域绩效管理，提升财政运行综合绩效。一是深化部门整体绩效管理。积极探索与重大政策和项目绩效管理有机结合的路径，更加聚焦部门整体支出效益，推动省、市、县三级实现部门整体绩效管理全覆盖。二是深化政府预算绩效管理。建立“纵向有特色、横向保统一”的财政运行综合绩效评价机制和评价指标体系，在省、市、县三级全面实施财政运行综合绩效评价，全面分析财政运行状况，增强财政运行的可持续性。三是深化成本绩效管理。严格落实过紧日子要求，构建项目入库分析成本、预算编制细化成本、预算审核核定成本、预算执行控制成本、预算完成评价成本“五项机制”，形成成本绩效管理“闭环”，最大限度优化财政资源配置，提高资金使用效益。四是实现绩效管理全覆盖。积极推进政府性基金预算、国有资本经营预算和社保基金预算绩效管理，探索政府采购、政府购买服务、政府与社会资本合作（PPP）、政府投资基金等领域绩效管理，加强转移支付、政府债券项目绩效管理，实现预算绩效管理的全面覆盖。

（四）创新信息化系统建设，提升绩效管理质量效果。一是推动绩效信息化建设。加快推进预算管理一体化系统绩效管理模块研发，将绩效管理深度嵌入预算管理链条，实现全流程信息化管理。二是完善第三方机构信用平台。依托预算绩效评价第三方机构信用平台，加强对第三方机构参与预算绩效管理的管控，强化主评人“双备案”管理，进一步规范第三方机构提高执业能力和水平。三是研究探索大数据应用。加强预算绩效管理信息数据的整合分析，积极探索大数据在预算绩效管理方面的应用，推动实效绩效自动监控、自动预警、自动赋分、智能管控，提升预算绩效管理效能。