随着我国经济从高速增长转向高质量发展阶段，企业创新创业发展成为核心。然而，创新创业的高风险特征以及外部性等因素导致创投市场失灵，社会资本规避风险投资不足使得企业面临较严重的融资困境。

支持创新创业企业成长，不断优化我国经济结构，政府要保障其充足的资金支持与有效的政策引导，做促进企业技术创新的坚实后盾。为引导社会资本投到真正有融资需求的创新创业企业，2015年财政部发布《政府投资基金暂行管理办法》，设立政府和社会资本合作的以股权投资形式进行运营的投资支持创新创业企业或项目的“政府投资基金”，通过聚焦创新创业企业、高新技术企业，涉及产业转型升级、新技术研发应用、新动能新环保等亟需发展又面临市场融资困境的领域，撬动社会资本加盟形成资金合力解决市场对这些领域投资失灵的问题。

通过五年的政策规范与实践应用，我国政府投资基金的设立数量和投资规模呈现井喷式发展态势。截至2020年年底，我国已设立1 851支政府投资基金，已到位募资规模约5.65万亿元。其中，2020年新设立102支政府投资基金，募资规模约0.39万亿元。政府投资基金的快速发展意味着从中央到地方的各级政府十分重视利用政府投资基金发挥对社会资本的引导效应。然而，在经济下行压力下，政府投资基金是否实现了其政策目标，是否能够发挥对社会资本的持续引导效应，成为亟需研究的问题。

本文采用2014年1月至2021年8月政府投资基金设立与种子轮、天使轮科技型企业创投项目的月度数据，使用拔靴分样本滚动窗口因果关系检验方法对政府投资基金引导效应进行检验。在识别了长时间序列数据存在结构性突变的基础上，对两变量的互动影响关系进行了动态分析。研究发现，总体而言，在我国创业投资市场中，政府投资基金能够发挥引导效应，将社会资本引导投向有融资需求的创新创业企业，说明结合“有效市场”和“有为政府”解决创业投资市场失灵问题的政策思路是可行的，政府可以继续推进政府投资基金政策以鼓励企业创新发展。在考虑不同时间阶段内变量结构性突变后发现，政府投资基金对社会资本的引导效应存在时变特征，在部分时间区间内，政府投资基金的引导效应并不显著，说明政府对投资基金的管理存在一定不足，需要加以改进；投向创新创业企业社会资本增加使得政府投资基金数量减少的影响关系也只存在于部分时间阶段，说明政府投资基金存在退出难的问题，退出机制有待完善。

本文的研究启示主要有：首先，明确政府投资基金的目标定位，政府投资基金是一种政府出资参与，市场化方式运作，专项引导社会资本投资经济社会发展的重点领域和薄弱环节的政策性基金，要明确其政策目标在于“引导”，运营目标在于“非营利”，战略目标在于“纠正市场失灵”。其次，优化政府投资基金的运营管理，针对政府投资基金引导效应的时变性特点以及实践中存在的各种问题，政府要加大组织行业主管部门、行业自律组织以及行业专家对拟投资行业客观情况进行精准把控的力度，精准投资于市场失灵领域的初创期、种子期、新技术产品化市场化阶段以及其他战略新兴行业企业，同时将引导效应纳入绩效评价体系。最后，科学规划政府投资基金的退出安排，政府投资基金只有顺利退出，才意味着本次投资目标的实现，才能再次投入产生新的子基金，持续发挥财政资金的杠杆作用和引导作用，退出难的问题可能会影响政府投资基金引导效应的实现，政府部门应聚焦投资基金退出机制，实现政府投资基金健康发展。

第一，剖析和丰富了有为政府的内涵。本文基于新结构经济学理论，阐述有效市场与有为政府的关系，论证有为政府可以解决融资市场扭曲的结构性问题，弥补创新行为的外部性问题，将政府培育、监督、保护和补充市场，纠正市场失灵的职能应用于创新创业投资领域，可为设立政府投资基金解决创投市场融资失灵提供理论支撑。

第二，从政府角度丰富了政府投资基金引导效应的相关研究。目前国内外关于政府投资基金引导效应的研究较少，且已有研究主要从被投资企业视角研究政府投资基金投入后对企业创新产生的影响，缺乏关于政府投资基金政策目标的评价与优化。本文从政府资金管理的视角，验证政府利用财政资金参与创新创业投资的政策引导目标实现情况。

第三，对政府投资基金政策和实践的进一步优化具有一定的指导意义。政府投资基金设立的目的是增加创投资金规模以缓解创新创业企业的融资困境。本文通过政府投资基金与创投机构相关数据验证，解释了政府投资基金引导效应发挥的程度，并结合引导效应的时变性特征，进一步分析了影响时变性的政策和管理原因，可以为解决政府投资基金实际运作过程中存在的现实问题提供指导。

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