2021年4月13日，国务院发布《国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，明确提出“预算体现国家的战略和政策，反映政府的活动范围和方向，是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑，是宏观调控的重要手段”，并就进一步深化预算管理制度改革作出部署，强调要更加注重加强预算管理制度改革顶层设计和预算管理各项制度的系统集成、协同高效，力争通过深化改革更好地将制度优势转化为治理效能，逐步建立现代预算制度体系框架，更好发挥财政在国家治理中的基础和重要支柱作用，为全面建设社会主义现代化国家提供坚实保障。建立并运行规范、公开、透明的现代预算管理制度，可以清晰界定政府收支的范围及具体内容，并且通过规范政府收支的方式，有效把政府权力约束在一个合理的预算制度框架之内。

现有预算管理制度存在的主要问题

一是财政收入统筹方式还不够规范。如税种较多，从简化税制、降低征管和遵从成本、提高效率看，仍需要进一步改革；当前我国以增值税为税收收入主体税种，还需要逐步建立中央和地方收入主要来源为所得税、财产税等直接税为主体税种的税收收入体系；其他财政收入仍需规范，在税制简化的基础上，进一步规范非税收入，统筹推进非税收入改革。二是多年度财政收支预测、中长期预算规划与财政收支可持续性测算还需要强化。目前尚未建立多年度财政收支预测、中长期预算规划与财政收支可持续性测算相关预算管理制度，需要从短期跨年度预算平衡入手，逐步建立实现财政预算收支可持续的相关制度。三是预算信息公开、预算透明度、预算绩效管理指标的精细化程度需要进一步提升。目前，预算公开还未覆盖各类应予公开的预算收支，预算全过程透明度还需提高，已经推行的预算绩效管理指标体系通过成本收益比、项目监控等方式确保财政资金使用效率的精细化程度还不高。四是公众对相关预算收支的知情、对预算过程的参与及对预算管理整个过程的监督尚需完善。五是预算管理制度接轨国际、借鉴先进预算管理方法以确保实现预算管理制度的各项职能还需要改进，先进管理方法如绩效预算编制方法和基于项目的预算编制方法、权责发生制会计制度的应用、大数据分析处理等现代预算流程管理方法等，在预算管理制度中的应用亟需进一步推进。

建立现代预算管理制度的几点建议

（一）设定明确的短、中、长期预算规则。所谓预算规则，就是对政府财政收支的预算总量进行数量限制，从而形成对政府收支的约束，这是各国和许多经济组织通常使用的保障财政规则有效实施和确保债务可持续性的做法。精心设计预算规则，应使预算执行的结果符合预算规则的目的，需要引入绩效预算、权责发生制会计等制度安排，确保约束短、中、长期预算收支及实现财政可持续的预算规则得以切实遵循。

（二）引入中期预算框架。中期预算框架能够在预算的确定性和适应不断变化的经济环境灵活性之间进行合理平衡，特别是在对我国中央和地方政府债务的预算管理中要突出基于中期预算框架的中央地方协调、协同推进及动态平衡管理。一是要同时编制年度预算和多年度预算。二是中期预算框架应具备进行规划、解释和传达财政调整的相关内容，从而能提高财政政策的有效性。三是中期预算框架应该将约束预算收支的财政纪律和对冲击做出财政反应结合起来，其中最重要的安排就是设定例外条款，赋予紧急情况时预算收支变动的灵活性，从而可以对中期预算框架和预算规则进行应对性调整。

（三）推进预算管理的全面规范、标准科学和约束有力。一是采用先进的预算编制流程和方法，包括采用人工智能等先进科技应用方法，确保预算对政府收支范围的全面覆盖和信息真实可靠。二是借鉴国外预算管理制度，包括权责发生制会计制度和作业成本法的制度设计等，保障预算编制、审批、执行、事后评估与审计符合法定标准，方法科学合理。三是完善预算监督机制，让公众更多地参与预算过程，监督财政收支相关部门的行为，规范预算收支的范围和内容。

（四）全面实施绩效预算。通过绩效预算的编制和执行，提升财政资金的使用效益，有利于强化对财政资金的监督，提升政府配置资源的效率。在绩效预算的实施过程中，通过各项预算绩效指标为预算管理制度在各职能部门实施绩效问责制提供依据，并且通过预算项目绩效的度量，提供各个政府项目预算收支及其效益的相关信息。通过结果和产出导向的绩效管理，建立财政资金使用的约束激励机制，提高公共服务质量。预算绩效实施过程需要结合事前、事中、事后的跟踪机制，设定相应量化指标体系，建立预算管理绩效考核与激励制度、审计制度和问责制度。

（五）推进预算公开，提高预算透明度。推进预算信息公开及提高预算透明度，及时披露预算范围及内容相关信息，增强政府预算信息披露相关信息的全面性、完整性、详细及易于理解，有助于促进政府预算管理的社会监督和相关问责制的实施，有助于提升预算管理制度的法治化与公众参与度，进而推动建设法治政府、转变政府职能。预算信息公开各项规定应符合预算法等法律、法规要求，明确和落实信息公开主体的责任，信息公开的范围、内容、时间、方式等。

（作者单位：中国注册会计师协会集美大学  中国民生银行）

责任编辑  李艳芝

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